論行政法的基本原則 對行政法可以從三個角度來理解：從法學的角度來看，行政法不過是一個部門法，是調整行政關系和監(jiān)督行政關系的法律規(guī)范；從憲制的角度來看，行政法所調整的政府與公民之間的行政法律關系是更大的國家與公民關系的一個側面；從行政管理的角度來來看待行政法，則主要強調行政法的實然性，強調行政法要與現(xiàn)實切合。從對行政法的本質的把握來理解行政法的基本原則，可以發(fā)現(xiàn)，行政法的基本原則包括應然與實然兩個方面：行政法治原則、適度性原則、互動性原則、程序性原則、責任行政原則。 行政法；行政法的基本原則；行政管理 一、要對行政法的基本原則有比較正確的深入的把握，必須先知道行政法是什么，或者說行政法意味著什么。這是貫穿行政法理論體系的最基本、最重要但又必須予以解決的問題。 人們通常從三個角度來理解行政法。一是從法學的角度來理解行政法，認為行政法不過是一個部門法，是調整行政關系和監(jiān)督行政關系的法律規(guī)范。單從法學的角度來理解行政法過于微觀，可能會過于追求技術上的細節(jié)問題，而不能對行政法有一個正確的定位。二是從憲制的角度來看待行政法，認為行政法所調整的政府與公民之間的行政法律關系是更大的國家與公民關系的一個側面。從憲制角度來看待行政法，能夠對行政法的產生和發(fā)展有比較全面深刻的認識，能夠對行政法有比較準確的定位，但這種視角又過于宏觀，在具體的立法活動中指導性并不一定很大。三是從行政管理的角度來看待行政法，這主要是強調行政法的實然性，強調行政法要與現(xiàn)實切合。同時，行政管理的視角又能夠彌補法學視角的過于微觀、憲制視角的過于宏觀之不足。因而，單從這三種視角的任何一種出發(fā)，都難以對行政法有比較全面深刻的理解，而需要把這三種視角結合起來進行。 相比于其他的部門法而言，行政法是最具時代精神的部門法，因為它調整的是行政機關與公民的關系。政府與公民的關系問題是行政法的現(xiàn)實起點，也是行政法理論的基本起點，對這種社會關系的研究是明確行政法性質與功能的關鍵。從行政管理的角度看，行政管理范式的變化往往帶來的是政府的社會角色及政府與公民關系方面所進行的改革，即便不是行政管理范式的變化，而只是在一種現(xiàn)實的行政管理范式內所進行的局部改變，也可能帶來政府的社會角色和政府與公民關系方面的改變。由于社會的發(fā)展、新情況的出現(xiàn)，政府原有管理方式的局限性和不和時宜常常發(fā)生，這是很正常的事情。但隨之而來的事情就是要求行政法的調整以及行政法對這種改變的確認和維護。這是依法行政的必然要求。 如果說行政法能夠被稱為“動態(tài)憲法”，那也只是從行政法的應然狀態(tài)來說的。但行政法最重要的也許在于其實然狀態(tài)，也就是法律與現(xiàn)實的切合程度。行政法是調整與規(guī)范政府與公民之間關系的法律，但行政法首先得尊重政府在現(xiàn)實社會中應該扮演的角色。社會的現(xiàn)實狀況和政府自身的能力決定了政府現(xiàn)實的角色問題，這個問題的另外一面也自然就是公民以及由公民組成的社會團體的現(xiàn)實角色問題。對于符合社會實際情況的政府管理方式，行政法應以法律的形式加以鞏固和維持，而對于不符合社會現(xiàn)實、阻礙社會發(fā)展甚至導致嚴重社會問題的政府管理方式，行政法就必須以法律的形式加以改變，這也是法律的實然向應然趨近所必須采取的行動。 近代行政法的發(fā)展演變是伴隨著政府行政權的擴張和收縮而演變的。政府行政權的擴張和收縮導致了行政法對行政權的確認、對行政權的控制、對公民權的確認和保護的過程。在這一過程中，公民個體的權利及其權利的集合也成為制約行政權的重要力量，這也就是通常所說的“以社會控制權力”?？刂撇⒉皇悄康?，控制也只不過是使行政權處于一個合適的位置，同時也使公民權處于一個合適的位置。完善的行政法律制度應當促使行政權與公民權之間保持一種平衡的態(tài)勢。這里“平衡”的意思是行政權與公民權一種“完美的分工”和隨之而來的“專業(yè)化”，它們能共同促進社會的發(fā)展和進步。這種平衡涉及行政權和公民權各自的“度”以及它們之間的相互關系，因而行政機關與公民關系的度既包括行政機關與公民在實體權利分配上的度，也包括行政程序關系上的度。通過以上的分析，我們可以把行政法定義為“調整行政機關與行政相對人之間的權利義務關系并使之達到平衡的法律規(guī)范的總稱”。 二、行政法的基本原則是指貫徹于行政法之中，指導行政法的制定和實現(xiàn)的基本準則。它可以是成文的，也可以是不成文的，在法律規(guī)范空白和出現(xiàn)漏洞的時候，作為共同理念可以彌補法律的不足；任何行政法律規(guī)范及其實施都不得與其相抵觸[1].行政法的基本原則既要體現(xiàn)行政法的應然狀態(tài)，又要體現(xiàn)行政法的實然狀態(tài)，而行政法的應然和實然不過是政府與公民關系或者說是行政機關與行政相對人的關系的理想和現(xiàn)實的反映，同時行政法又要承擔規(guī)范和改造現(xiàn)實以一步步向理想趨近的責任。當我們有了理想之后，重要的就在于認清現(xiàn)實和找到通向理想之路的最佳途徑。因而，行政法的基本原則既包括行政法的實然狀態(tài)的原則，又包括行政法的應然狀態(tài)的原則。它應包括以下原則： 1.行政法治原則。首先它強調的是在行政法律規(guī)范中要貫徹法治的精神；其次它主要是從實體角度出發(fā)，強調行政主體的所有行為必須符合法律規(guī)范的要求。行政法治原則是行政法所追求的理想目標，在其現(xiàn)實性上則起到規(guī)范行政主體的行為、改造其不符合法治原則和精神的行為習慣和辦事作風的作用，它是法治原則和法治規(guī)律在行政法上的具體體現(xiàn)。法治的道路是艱難和漫長的，法治規(guī)律就是要確立法律的最高權威，使法治的普遍性準則為全體人民所理解、接受、信仰和維護。在這種情況下，行政法治原則就顯得尤為重要。行政機關在社會生活中的重要性已經為歷史和現(xiàn)實所不斷證明，行政機關的主體本來就是人，行政機關又是與公民關系最直接最緊密的國家機關。行政法治原則或者說行政機關的依法行政原則對于培養(yǎng)公民的法治意識顯然具有很重要的引導和促進作用；而法治在很大程度上指的就是行政法治。這就要求行政機關能夠認清自身在國家法治的道路上所應承擔的責任，同時在行政法律規(guī)范中體現(xiàn)出這個原則來。合法性原則和越權無效原則可被認為是行政法治原則的具體運用和貫徹。 2.適度性原則。為了能使社會健康平穩(wěn)地發(fā)展，政府和公民都需要享有適當?shù)臋嗬统袚m當?shù)牧x務，雙方的權利義務既不能過寬也不能過窄，應該保持適度。這種對現(xiàn)實的尊重是實現(xiàn)理想的必要條件。適度性原則是行政法的理論基礎即平衡論在行政法基本原則上的一個必然反映。合理性原則可被認為是行政機關在行使自由裁量權時適度性原則的具體體現(xiàn)。 3.互動性原則。不能認為行政機關和行政相對人或者說行政權和公民權總是相互敵對的。在國家和社會的邊界越來越模糊的情況下，他們的利益具有一致性因而也能夠協(xié)調起來。從宏觀的角度說，行政關系和監(jiān)督行政關系本身就是一種互動，目的在于使雙方都遵守法律所設定的權力界限，不越權；但同時又能發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)的滯后，有利于行政法的不斷完善?；有栽瓌t以適度性原則為基礎，但又是適度性原則的必要的補充。 4.程序正當原則。英美法系國家都非常重視程序正當原則，在我國這樣一個行政人員的主觀隨意性很強的國家，歷來“重實體、輕程序”，因而更有必要借鑒先進的發(fā)達法治國家的程序原則，將程序正當原則作為行政法的基本原則，以規(guī)范行政主體的行政行為，特別是行政自由裁量行為。由于經濟和社會生活的需要，行政主體的裁量范圍越來越大，行政自由裁量權是行政的自由領域，法律規(guī)范無法從實體上予以明確規(guī)定，因而程序的規(guī)范作用就顯得尤為重要。在程序正當原則中，重要的是落實各項程序制度的建設。如果沒有必要的制度，程序正當也就成了一句空話。 5.責任行政原則。傳統(tǒng)的公共行政的典型特征被認為是“服從指令和服務”；而新公共管理的典型特征被認為是“對結果的重視和對管理者個人責任的強調”[2].但這并不是說在傳統(tǒng)的公共行政中不存在責任的概念。服務本身就意味著一種責任和義務。問題在于在服從指令和服務之間存在著矛盾。服從指令是服從上級的指示和命令，服務指服務于公民和社會。上級的指令經常是在不了解實際情況的條件下做出的，如果按照上級的指令辦事，可能與服務的宗旨相違背。但官僚制下的行政官員通常都會選擇服從指令，因為這是他的“最優(yōu)策略”。這樣，服從指令就常常以服務為代價和犧牲。這當然是傳統(tǒng)的公共行政的官僚制模式中的人員晉升制度和缺乏有效的績效考評制度等行政體制的弊端所造成的惡果，但行政體制的弊端所造成的更長久的影響則是責任意識的嚴重缺乏。責任主要是對公民對社會的責任，因而這種責任意識的缺乏就會造成政府形象的敗壞和政府信用的降低，也就必然造成對政府與公民關系的損害。所以作為調整政府與公民關系或者說行政機關與行政相對人關系的行政法，必然會考慮到這種責任意識缺乏所帶來的后果，將責任行政原則作為行政法的基本原則就是邏輯的必然了；同時這種責任意識的培養(yǎng)對適當時候的政府管理范式的轉換也必然具有推動作用。 [1]朱維究，吳華。論行政法的基本原則———兼論21世紀行政法基本原則的發(fā)展趨勢[A].政法評論[C].北京：中國政法大學出版社，2002。 [2]休斯歐E.公共管理導論[M].北京：中國人民大學出版社，2001.