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十八大四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)對(duì)司法改革做了具體部署，其中一個(gè)突出的亮點(diǎn)是：改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制;對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。這一改革與廣大人民群眾的利益訴求密切相關(guān)，對(duì)解決長期以來存在的到人民法院打官司立案難問題、充分保障當(dāng)事人的訴權(quán)進(jìn)而化解信訪不信法難題意義重大。然而，目前許多人在解讀該制度時(shí)，未能對(duì)《決定》的表述進(jìn)行整體上把握，同時(shí)對(duì)我國現(xiàn)行的法定立案制度的認(rèn)識(shí)存在偏頗，簡單地以英美國家的立案登記制來解讀《決定》提出的立案登記制，導(dǎo)致對(duì)這一改革的誤讀乃至對(duì)人民群眾的誤導(dǎo)。因此，有必要從以下幾個(gè)方面對(duì)《決定》中的立案登記制予以正確的解讀，并在相關(guān)適用上的問題加以闡釋。

一、立案登記制不排斥立案的程序性審查

《決定》中的立案登記制是否就是只要當(dāng)事人向法院提交了符合要求的起訴狀，法院無需審查，就應(yīng)當(dāng)立案登記?綜觀各國的的立案制度，大體可以分為三大類：一是對(duì)當(dāng)事人的起訴既進(jìn)行程序性審查也進(jìn)行實(shí)體性審查，這是典型的立案審查制;二是只對(duì)起訴狀的格式要素進(jìn)行審查后即予以立案，這是典型的立案登記制;三是介于這兩者之間的相對(duì)立案登記制，即對(duì)當(dāng)事人的起訴進(jìn)行程序性審查而不審查實(shí)體性問題?！稕Q定》雖然有有案必立、有訴必理的要求，但在這之前設(shè)置了一個(gè)前提，就是依法應(yīng)該受理的案件。所謂依法應(yīng)該受理，就是應(yīng)當(dāng)符合法定的起訴條件，這就需要按照法定的起訴條件進(jìn)行審查。只不過這時(shí)的審查是程序性審查而不能是是實(shí)體性審查而已，即審查是否符合法定起訴條件而不審查證據(jù)是否確實(shí)、理由是否充分等實(shí)體性問題。可見，《決定》所提出的立案登記制并不是典型的立案審查制，而是一種相對(duì)的立案登記制。

二、改革受理制度主要針對(duì)實(shí)際立案弊病

有專家認(rèn)為，我國現(xiàn)行三大訴訟法規(guī)定的立案制度是審查制。其實(shí)不然，三大訴訟法經(jīng)過近年來的修改,已經(jīng)使得法定立案基本上是登記制。比如，民事訴訟法規(guī)定的起訴條件有四個(gè)：一是原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織;二是有明確的被告;三是有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)、理由;四是屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。今年11月1日剛剛修改的行政訴訟法規(guī)定的行政案件起訴條件，與民事訴訟訴訟法的規(guī)定相類似。這些起訴條件都是程序性的，不含實(shí)體性內(nèi)容?；蛟S起訴門檻可以通過立法進(jìn)一步降低，但目前的立案審查制主要體現(xiàn)為法院的實(shí)際做法。比如以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由，而法外另設(shè)受理?xiàng)l件或限制某些敏感案件的受理。對(duì)此，最高人民法院在《關(guān)于深入整治六難三案問題加強(qiáng)司法為民公正司法的通知》(法〔2014〕140號(hào))中指出：嚴(yán)禁在法律規(guī)定之外另設(shè)受理?xiàng)l件，不得對(duì)符合立案條件的訴求拒絕立案、推諉立案、拖延立案。

三、遵循與立案登記制相配套的法律要求

要保證立案登記制的貫徹落實(shí)，必須遵循與其相配套的法律要求。這方面，于《決定》出臺(tái)后修改的行政訴訟法最先做出響應(yīng)。該法第四十九條作出了三個(gè)方面的規(guī)定：一是對(duì)當(dāng)場(chǎng)不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應(yīng)當(dāng)載明不予立案的理由。原告對(duì)裁定不服的，可以提起上訴。二是起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。三是對(duì)于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級(jí)人民法院投訴，上級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。此外，在推行立案登記制后，必須如《決定》所指出的那樣，加大對(duì)虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度。

四、訴前調(diào)解與立案登記制可以并行不悖

《決定》要求對(duì)依法應(yīng)當(dāng)受理的案件做到有案必立、有訴必理，其精神實(shí)質(zhì)在于禁止法院對(duì)符合立案條件的起訴拒絕立案、推諉受理，并不排斥在立案之前對(duì)依法可以調(diào)解的民事、行政乃至刑事自訴案件進(jìn)行訴前調(diào)解。最高人民法院近年來在推行的訴調(diào)對(duì)接過程中，規(guī)定人民法院在民事案件起訴到法院后立案前，可以征得當(dāng)事人同意后將案件委托給人民調(diào)解等非訴調(diào)解組織調(diào)解，這就是訴前調(diào)解或成委派調(diào)解。這是多元糾紛解決機(jī)制改革的一項(xiàng)重要成果，對(duì)于及時(shí)化解矛盾糾紛、減緩人民法院案多人少壓力、減輕當(dāng)事人訴累具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。民事訴訟法第一百二十二條先行調(diào)解的規(guī)定即是對(duì)該做法的吸納;《決定》也指出要健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系。根據(jù)這一精神，立案登記制的改革并不否認(rèn)訴前調(diào)解，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推行這種訴前調(diào)解。