咨詢意見是指國際司法機(jī)構(gòu)應(yīng)具有咨詢資格主體的請求就某一特定法律問題所發(fā)表的意見。國家擔(dān)保自然人和實(shí)體在國際海底區(qū)域(以下簡稱區(qū)域)內(nèi)活動(dòng)的責(zé)任與義務(wù)的咨詢意見(以下簡稱擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)咨詢意見)是《海洋法公約》生效以來國際海洋法法庭海底爭端分庭(以下簡稱分庭)受理的首例案件,也是其第一次行使咨詢管轄權(quán),該咨詢意見對于國際海洋法的發(fā)展具有里程碑意義,有利于區(qū)域制度的完善、區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源的有序開發(fā)以及區(qū)域環(huán)境及其生物資源的保護(hù)。深入研習(xí)咨詢意見的內(nèi)容,對于指導(dǎo)我國區(qū)域礦產(chǎn)資源的開發(fā)具有積極意義。
一、案件背景
區(qū)域蘊(yùn)藏著豐富的礦產(chǎn)資源。為保證各國公平分享區(qū)域礦產(chǎn)資源所衍生的利益,《海洋法公約》規(guī)定區(qū)域礦產(chǎn)資源的開發(fā)采用平行開發(fā)制,即由國際海底管理局(以下簡稱管理局)企業(yè)部單獨(dú)開發(fā)和由締約國及其自然人和法人與管理局以協(xié)作的方式共同開發(fā)。鑒于區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)所涉問題的重要性,《海洋法公約》規(guī)定除管理局企業(yè)部和締約國外,其他承包者欲參與區(qū)域礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)需取得所屬公約締約國的擔(dān)保?!逗Q蠓üs》以及《關(guān)于執(zhí)行第十一部分的協(xié)定》對擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)做了相應(yīng)規(guī)定,但這些規(guī)定不夠具體、明確,在理解上容易產(chǎn)生分歧,隨著區(qū)域礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)活動(dòng)日趨頻繁,進(jìn)一步明晰公約及相關(guān)法律文書對擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的規(guī)定就成為國際社會(huì)亟待解決的問題。為此,2011年2月,分庭應(yīng)管理局理事會(huì)的請求,就擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)所涉三個(gè)具體的法律問題——擔(dān)保國的法律責(zé)任和義務(wù)、擔(dān)保國賠償責(zé)任的范圍、擔(dān)保國的履約措施,出具了擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)咨詢意見。
二、咨詢意見的意義
首先,在區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)業(yè)已開始的背景下,擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)咨詢意見詳細(xì)解釋了《海洋法公約》及相關(guān)法律文書涉及擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的相關(guān)條款,明確了擔(dān)保國義務(wù)的內(nèi)容,澄清了擔(dān)保國承擔(dān)責(zé)任的條件及其賠償?shù)姆秶头绞?,界定了?dān)保國應(yīng)采取的必要和適當(dāng)措施的標(biāo)準(zhǔn),為公約各締約國擔(dān)保本國承包者在區(qū)域內(nèi)活動(dòng)提供了具體、清晰的法律框架,有助于各擔(dān)保國監(jiān)督本國承包者對區(qū)域礦產(chǎn)資源進(jìn)行有序開發(fā),維護(hù)人類共同繼承的財(cái)產(chǎn),有助于擔(dān)保國對其潛在的賠償責(zé)任進(jìn)行評估,并采取措施來預(yù)防和避免這種責(zé)任的產(chǎn)生。
其次,鑒于區(qū)域環(huán)境保護(hù)的重要性,擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)咨詢意見確認(rèn)擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的一般條款平等適用于所有擔(dān)保國,無論其是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家。這種無差別待遇原則有利于維護(hù)區(qū)域環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的完整性和統(tǒng)一性,防止發(fā)達(dá)國家企業(yè)為規(guī)避嚴(yán)格義務(wù)而在發(fā)展中國家設(shè)立企業(yè)并獲得擔(dān)保的方便擔(dān)保國情形的蔓延。同時(shí),擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)咨詢意見考慮到發(fā)展中國家的能力和技術(shù)水平,以擔(dān)保國承擔(dān)的采取預(yù)先防范辦法的義務(wù)為例分析指出,該項(xiàng)義務(wù)源于《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第15條,此條規(guī)定,為了保護(hù)環(huán)境,各國應(yīng)根據(jù)他們的能力廣泛采取預(yù)防性措施。因此,雖然擔(dān)保國責(zé)任和義務(wù)相關(guān)條款對于所有國家設(shè)置同等義務(wù),但這并不妨礙在制定擔(dān)保國直接義務(wù)的規(guī)則時(shí),考慮國家能力的不同,給予發(fā)展中國家差別待遇。擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)咨詢意見的如此解釋可以促進(jìn)發(fā)展中國家有效地參與到區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)之中,公正地分享區(qū)域礦產(chǎn)資源所衍生的利益。
最后,擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)咨詢意見注重對區(qū)域環(huán)境及其生物資源的保護(hù)。伴隨著對區(qū)域了解的進(jìn)一步加深,人類驚奇地發(fā)現(xiàn),除礦產(chǎn)資源之外,區(qū)域還孕育著極其豐富的生物資源。區(qū)域生物資源因生活在極端環(huán)境之下形成了獨(dú)特的生理、代謝結(jié)構(gòu),這些特質(zhì)使得該資源在醫(yī)療開發(fā)、工業(yè)利用、環(huán)境保護(hù)等方面具有極高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和科研價(jià)值。為保護(hù)區(qū)域生物資源,擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)咨詢意見要求擔(dān)保國應(yīng)盡最大努力履行其確保義務(wù),保證所擔(dān)保的承包者按照合同條款和《海洋法公約》及相關(guān)法律文書的規(guī)定進(jìn)行區(qū)域礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)活動(dòng)。同時(shí),該咨詢意見還要求擔(dān)保國承擔(dān)采取預(yù)先防范辦法、最佳環(huán)境做法以及進(jìn)行環(huán)境影響評估等與區(qū)域環(huán)境及其生物資源的保護(hù)有關(guān)的直接義務(wù)。擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)咨詢意見的上述解釋有利于促使各國在區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)與區(qū)域環(huán)境及其生物資源的保護(hù)中尋求平衡。
三、存在的缺陷
第一,擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)咨詢意見沒有正面回應(yīng)分庭管轄裁量權(quán)的異議。依據(jù)《海洋法公約》191條的規(guī)定,經(jīng)管理局大會(huì)或理事會(huì)請求,分庭應(yīng)(shall)對他們活動(dòng)范圍內(nèi)發(fā)生的法律問題提出咨詢意見,這與《國際法院規(guī)約》第65條所稱法院對于任何法律問題如經(jīng)任何團(tuán)體由聯(lián)合國憲章授權(quán)而請求或依照聯(lián)合國憲章而請求時(shí),得(may)發(fā)表咨詢意見存在明顯區(qū)別。依據(jù)《海洋法公約》191條的規(guī)定,是否意味著分庭有進(jìn)行咨詢的絕對義務(wù)?咨詢意見在回答這一問題時(shí)表示,雖然注意到《海洋法公約》191條與《國際法院規(guī)約》第65條之間措詞的差異,但這并不影響分庭對于本案的受理,分庭沒有必要就這種差異對案件受理的影響發(fā)表意見。顯然,分庭在咨詢意見中回避了這一程序性問題,雖然這種回避無礙于本案的審理,但是,隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和深海探測提取能力的提高,區(qū)域礦產(chǎn)資源的勘探、開發(fā)活動(dòng)會(huì)更加頻繁,區(qū)域制度將接受實(shí)踐的檢驗(yàn),這其中將產(chǎn)生諸多法律疑問需要分庭予以解答。因此,確定分庭的裁量權(quán)對管理局以及《海洋法公約》締約國都具有十分重要的意義。
第二,擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)咨詢意見闡釋擔(dān)保國直接義務(wù)的法律依據(jù)略顯欠缺。咨詢意見認(rèn)為擔(dān)保國在擔(dān)保本國承包者進(jìn)行區(qū)域內(nèi)活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)采取預(yù)先防范辦法、采取最佳環(huán)境做法、確保承包者在管理局為保護(hù)海洋環(huán)境發(fā)布緊急命令情形下遵守等直接義務(wù)。這些義務(wù)僅源自于《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、《區(qū)域內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》和《區(qū)域內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》,但是前者不具有法律約束力,后兩者是管理局制定的法律文件,約束主體應(yīng)為參與區(qū)域活動(dòng)的承包者,其并不能為作為《海洋法公約》締約國的擔(dān)保國創(chuàng)設(shè)義務(wù)。
四、對我國的啟示
本案是我國繼科索沃獨(dú)立咨詢意見之后,第二次參與國際司法機(jī)構(gòu)的咨詢程序。我國就案件管轄權(quán)及咨詢意見所涉三個(gè)具體法律問題向分庭提交了詳細(xì)的書面意見,其內(nèi)容與咨詢意見的最終結(jié)果基本一致,這既體現(xiàn)出我國對區(qū)域內(nèi)活動(dòng)的重視,又體現(xiàn)出我國應(yīng)對國際海洋法律問題能力的提高。盡管擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)咨詢意見本身并不具有法律約束力,不能為締約國創(chuàng)設(shè)義務(wù),但作為國際司法機(jī)構(gòu)對于該問題的權(quán)威解讀,其影響力是毋庸置疑的,對管理局的工作以及未來區(qū)域法律規(guī)則的制定將發(fā)揮重要的指導(dǎo)作用。因此,我國應(yīng)深入研習(xí)擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)咨詢意見的內(nèi)容,評估其對我國的影響。同時(shí),我國應(yīng)加快區(qū)域立法,規(guī)范承包者在區(qū)域內(nèi)的勘探和開發(fā)行為,為我國在該領(lǐng)域的事務(wù)提供法律保障,助力我國海洋大國向海洋強(qiáng)國邁進(jìn)的步伐。
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