公民對違法事實的舉報，有利于彌補行政機關執(zhí)法能力的不足，對于維護社會秩序和公共利益具有重要意義。然而，實踐中行政機關對公民舉報事項的答復，往往未能完全如舉報人所愿，甚至讓舉報信息石沉大海。對此，舉報人能否提起行政訴訟，將舉報處理機關的答復納入訴訟監(jiān)督體系呢？對此實踐上做法不一，理論上也存在較大的分歧。
一、舉報答復行為本身的性質界定
確定行政機關舉報答復行為性質，是解決此類行為可訴性問題的前提。雖然我國行政法學界對行政行為構成要件尚未形成完全一致的觀點，但主體、職能和法律效果三要件基本形成共識。從主體要件來看，舉報答復行為是由行政機關作出的。從職能要件來看，消費者權益保護法、產品質量法、會計法等一系列法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章都明確規(guī)定了舉報受理機關負有依法答復舉報人、查處違法行為的職責。從法律效果來看，舉報人依法享有舉報權、要求答復權、要求保護權，能否實現(xiàn)與行政機關答復行為密切相關。此外，還有很多舉報行為是當事人基于直接維護自身利益需要而進行的，答復行為在實體上同樣產生了明確的法律效果。因此，行政機關對舉報的答復行為符合前述要件，其行政行為屬性可以確定。
需要說明的是，實踐中不少行政機關將舉報人提出的舉報事項以信訪的形式加以受理并作出答復，藉此來逃避司法審查和監(jiān)督。對于此類情況，應當審查舉報人的舉報是僅僅向行政機關表達某種觀點、意見，還是提供了較為明確的違法事實線索，并要求行政機關作出相應處理。前者屬于信訪，而后者則屬于舉報，行政機關應當依照行政行為的程序作出答復及相應的處理。
二、利害關系標準的現(xiàn)實思考
2014年修訂的行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟，確定了行政訴訟原告的利害關系標準。判斷舉報人與答復行為是否具有利害關系，主要應從以下幾方面進行考量：
第一，訴請保護的是否為自身擁有的合法權益。從理論上說，權益可以是法律明確規(guī)定的權利，也可以是隱含于針對其他當事人的義務性規(guī)定中的利益，但必須受到法律保護。同時，利害關系要求這種利益必須是特定人的利益，而非反射利益。
第二，訴求權益是否受到實際影響。起訴人請求法院保護的利益必須已經或者必將受到行政機關行政行為的影響。對于行政相對人以外的對象，應當注意到，行政行為并不只是對直接相對人產生影響，行政相關人不是行政行為的直接受領者，但他的合法利益在客觀上完全可能受到行政行為的實際影響。
第三，是否構成直接因果關系。利害關系要求相對人或者相關人合法權益受影響與行政行為之間具有直接的引起與被引起的因果關系。對于法律中利害關系是否包括間接因果關系，筆者認為，由于事物處于普遍聯(lián)系之中，因果關系不能無限地往下延伸，否則行政行為的效力范圍就會無限地擴展，處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。因此，行政行為與合法權益之間的聯(lián)系通常應當是一種直接聯(lián)系，間接的聯(lián)系只有在法律、司法解釋明確規(guī)定或其他充分理由的情況下，才能視為有法律意義上的利害關系。
三、基于要求履行法定職責框架的具體判斷
舉報人提起行政訴訟，其理由一般為行政機關沒有（及時）履行答復職責或沒有（及時）履行查處他人違法行為職責，由此可以看出，舉報人對舉報答復行為提起行政訴訟，最終還是歸于要求行政機關履行其法定職責的范疇。
第一，舉報人訴請被告履行答復職責的可行性?；谛姓C關對舉報行為進行答復的義務，舉報人作出舉報行為，即產生了獲得行政機關答復的權利。一旦行政機關不依法作出答復，其不作為或拖延行為就直接侵害了舉報人的程序利益，舉報人與行政機關不予答復行為即存在明顯利害關系。根據新行政訴訟法和相關司法解釋的規(guī)定，應當屬于行政訴訟的受案范圍并滿足原告資格要求，法院應依法受理并進行審查。
第二，舉報人訴請履行查處被舉報事項職責的可行性。除要求答復以外，舉報的目的更多地在于要求行政機關對他人的違法行為依法進行查處。根據舉報人要求查處的直接目的屬于保護自身利益還是保護公共利益的不同，舉報人訴請履行查處職責的可行性也有所不同。
對于自益性舉報，如鄰居違章搭建導致自家通風采光受限，向行政機關舉報并要求其強制拆除的，由于行政機關對被舉報事項的處理結果與自身利益密切相關，舉報人的舉報行為實際上對行政機關提出了一個合法申請，并與履職行為有直接的利害關系，對行政機關不予答復、明確拒絕處理、拖延處理的行為依法可以提起訴訟，要求行政機關履行法定職責或確認行政機關違法。
對于公益性舉報，如向交警部門報告道路上的交通違章行為、向環(huán)保部門舉報企業(yè)超標排污等，由于目前我國僅試點由檢察機關在環(huán)境資源保護等領域提起行政公益訴訟，公民個人針對公共利益舉報的，一般認為舉報人與行政機關是否履行查處職責之間僅具有間接的利害關系。因此，對于公益性舉報人認為行政機關沒有履行查處違法行為的法定職責，向法院提起行政訴訟的，應當認定原告與被訴行政行為之間沒有利害關系，裁定不予受理或駁回起訴。
當然，我們也應當注意到，全國人大常委會已經授權開展檢察機關提起行政公益訴訟的試點工作。我們期待未來在總結試點工作經驗的基礎上，立法機關對利害關系作適度的擴張解釋或直接修改法律，將公益性舉報中舉報人要求行政機關履行查處職責的起訴有序納入行政訴訟的受案范圍，更好地維護包括公民個體利益在內的公共利益，更好地發(fā)揮司法對行政機關依法行政的監(jiān)督功能。
（作者單位：上海市浦東新區(qū)人民法院余韜）
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