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建設單位在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)不按照規(guī)定配置必要的物業(yè)管理用房的，縣級以上地方人民政府房地產(chǎn)行政主管部門責令限期改正，應給予警告，沒收違法所得，并處10萬元以上50萬元以下的罰款。個人擅自改變物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)按照規(guī)劃建設的公共建筑和共用設施用途的，由縣級以上地方人民政府房地產(chǎn)行政主管部門責令限期改正，給予警告，且處1000元以上1萬元以下的罰款；單位有前款規(guī)定行為之一的，處5萬元以上20萬元以下的罰款。

規(guī)范了行政處罰的主體

（一）行政機關(guān)——法定的處罰主體

行政處罰權(quán)是行政權(quán)力的一個重要組成部分，行政機關(guān)是行使行政權(quán)力的法定主體，當然也是行使行政處罰權(quán)的法定主體。為此，《處罰法》第15條規(guī)定：行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。這一規(guī)定表明，第一，行政機關(guān)是實施行政處罰的法定主體。第二，只有特定的行政機關(guān)才行使行政處罰權(quán)，具體哪些行政機關(guān)有權(quán)行使行政處罰權(quán)，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。第三，特定的行政機關(guān)只能在其主管的范圍以內(nèi)行使處罰權(quán)。第四，特定的行政機關(guān)在行使處罰權(quán)時具體給予何種處罰種類由法律、法規(guī)明確規(guī)定。

在處罰實施中，臨時機構(gòu)行使主管部門的職權(quán)問題較為普遍。各級政府習慣于設立一些臨時機構(gòu)來開展工作，如各級政府設立的財稅檢查辦公室、城市道路擴建辦公室、打擊走私領導小組、調(diào)處土地山林糾紛辦公室等。這些臨時機構(gòu)是否具備行政處罰的主體資格目前存在著兩種不同的看法：一部分同志認為，應當確認臨時機構(gòu)的處罰主體資格，因為這些臨時機構(gòu)在實踐中以自己的名義實際行使了行政處罰的權(quán)力，并且臨時機構(gòu)是行政機關(guān)系統(tǒng)中的一個重要的組成部分，應當視為法定的處罰主體。另一部分同志則認為，不應當確認臨時機構(gòu)的處罰主體資格，因為處罰主體資格具有嚴格的法定條件，雖然臨時機構(gòu)以自己的名義實際行使了處罰權(quán)，雖然行使這些處罰權(quán)力的依據(jù)來自于國務院或省級政府的政策文件的規(guī)定，但是，這都不能構(gòu)成其成為合法的處罰主體的理由，目前在處罰實踐中大量存在的臨時機構(gòu)行使處罰權(quán)的行為應當看作是一種規(guī)避法律的現(xiàn)象，應當通過完善我國的行政處罰制度，嚴格行政處罰執(zhí)法來解決。〔2〕筆者認為后一種意見符合我國行政處罰的立法精神和目的。

（二）非行政機關(guān)——法定主體的必要補充

由于行政管理的范圍十分廣泛，單純依靠行政機關(guān)難以實施有效的管理，再加上在目前的行政執(zhí)法隊伍中，有相當部分的主體是屬于非行政機關(guān)，如果完全否認非行政機關(guān)行使行政處罰權(quán)，那么，在行政管理的許多領域就會出現(xiàn)無法可依的混亂狀態(tài)。為此，《處罰法》規(guī)定了通過授權(quán)和委托兩種方式賦予非行政機關(guān)行使處罰權(quán)。

《處罰法》第17條規(guī)定了授權(quán)處罰：法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰。這一規(guī)定表明，授權(quán)處罰主體必須具備一定的條件：第一，授權(quán)的法律依據(jù)是法律、法規(guī)。第二，授權(quán)的對象是具有管理公共事務職能的組織。第三，授權(quán)的范圍必須是在授權(quán)對象的法定職權(quán)范圍以內(nèi)。如根據(jù)《鐵路法》規(guī)定，國家鐵路運輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能。對旅客無票乘車或者持失效車票乘車的，應當補收票款，并按照規(guī)定加收票款；拒不交付的，鐵路運輸企業(yè)可以責令下車。禁止旅客攜帶危險品進站上車，鐵路公安人員和國務院鐵路主管部門規(guī)定的鐵路職工，有權(quán)對旅客攜帶的物品進行運輸安全檢查。

《處罰法》第18條規(guī)定了委托處罰主體：行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限范圍內(nèi)委托符合本法第19條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。委托行政機關(guān)對受委托的組織實施行政處罰的行為應當負責監(jiān)督，并對該行為的后果承擔法律責任。受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機關(guān)名義實施行政處罰，不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰。由此可見，委托主體必須具備一定的條件：第一，委托的前提是有法律、法規(guī)或者規(guī)章的明確規(guī)定。即只有法律、法規(guī)或者規(guī)章明確規(guī)定了行政機關(guān)可以委托的，該行政機關(guān)才能夠依法進行委托處罰。法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定委托的，行政機關(guān)不得自行決定委托。第二，委托的權(quán)限范圍只能在委托的行政機關(guān)自身的職權(quán)范圍以內(nèi)。第三，委托的對象僅限于《處罰法》第19條規(guī)定的組織。即受委托的組織必須符合以下條件：

（1）依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織。（2）具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務的工作人員。（3）對違法行為需要進行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應當有條件地組織進行相應的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。第四，委托主體不具有獨立的法律人格。具體表現(xiàn)在委托主體不能以自己的名義實施行為并且對自己的行為不能獨立地承擔法律后果。授權(quán)主體不同于委托主體，二者存在著以下幾方面的差異：第一，法律依據(jù)不同。授權(quán)的依據(jù)是法律和法規(guī)。委托的依據(jù)是法律、法規(guī)或者規(guī)章。第二，對象不同。授權(quán)的對象是具有公共管理事務職能的組織。委托的對象則是符合《處罰法》第19條規(guī)定條件的組織。第三，權(quán)限范圍不同。授權(quán)的權(quán)限范圍是法律、法規(guī)授權(quán)的范圍以內(nèi)。委托的權(quán)限范圍則是只能在委托行政機關(guān)自身的法定職權(quán)范圍以內(nèi)。第四，法律后果不同。授權(quán)主體以自己的名義進行處罰，并對其行為的后果獨立承擔法律責任。而委托主體則以委托的行政機關(guān)進行處罰，并且由委托的行政機關(guān)獨立地承擔法律責任。

（三）確立了相對集中行使處罰權(quán)的制度

《處罰法》第16條規(guī)定：國務院或者經(jīng)國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政

府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰

權(quán)只能由公安機關(guān)行使。確立相對集中行使處罰權(quán)的制度，其積極意義主要有：一是在處罰實踐中，有許多地方已成立了專門機構(gòu)進行綜合執(zhí)法，綜合管理衛(wèi)生、工商、市容、交通等行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，對社會秩序進行監(jiān)督管理，已取得了較為明顯的收效。如廣州市人民政府設立的城市監(jiān)察大隊，負責管理廣州市的城市建設、環(huán)境衛(wèi)生、綠化保護、生活噪聲等問題。佛山市成立巡警大隊，負責管理佛山市的市容、治安、交通等問題。二是相對集中行使處罰權(quán)，有利于節(jié)省大量的人力、物力和財力，精兵簡政，降低行政執(zhí)法的成本，提高行政管理的效率。三是能夠避免對同一管理對象的重復處罰。

根據(jù)《處罰法》的規(guī)定，相對集中行使行政處罰權(quán)應當遵守以下幾項基本規(guī)程：（1）相對集中行使行政處罰權(quán)必須是在綜合管理領域，如城市管理、市場管理、運輸管理等領域，在這些領域行政管理權(quán)限交叉的現(xiàn)象較為突出，相對集中行使行政處罰權(quán)有利于減少沖突，提高行政執(zhí)法的效率。（2）相對集中行使處罰權(quán)不得違背專屬處罰的規(guī)定，即在處罰中不得超越法律明確規(guī)定的職權(quán)范圍，如治安處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使，海關(guān)處罰權(quán)只能由海關(guān)機關(guān)處罰，稅務處罰權(quán)只能由稅務機關(guān)行使等等。（3）相對集中行使處罰權(quán)必須報經(jīng)特定的機關(guān)審批。根據(jù)《處罰法》的規(guī)定，有權(quán)進行審批的機關(guān)只能是國務院或經(jīng)國務院授權(quán)的省級政府。

但是，相對集中行使處罰權(quán)的制度雖然在《處罰法》中確立了，但只有一個條款較為簡，在實踐中有許多問題難以解決。一是國務院授權(quán)的問題，根據(jù)《處罰法》的規(guī)定，相對集中行使處罰權(quán)需要國務院或經(jīng)國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定，但是，在實踐中，如何具體進行處罰授權(quán)的問題就是一個難題，如果全國各地每一個地方的相對集中行使處罰權(quán)都需要經(jīng)國務院的批準，那么，這個工作量將十分巨大，具體操作起來也較為困難，國務院也疲于應付。如果國務院一攬子授權(quán)給各地的省級政府批準，在實踐中是否會失控，出現(xiàn)混亂的局面，又難以把握。有人把前者稱之為零售的方式，把后者稱之為批發(fā)的方式。在目前到底應當采取何方式值得探討。筆者認為，應當把這兩方式結(jié)合起來，根據(jù)不同的情形確定不同的授權(quán)方式，根據(jù)我國目前的實際，應當確立以批發(fā)為主的授權(quán)方式。

二是相對集中行使處罰權(quán)的主體的地位問題。目前在實踐中，相對集中行使行政處罰的主體主要有以下兩種：一是由政府建立綜合執(zhí)法機構(gòu)，其中較有代表性的是一些城市建立的巡警大隊，在市內(nèi)廣場和主要街道由巡警負責檢查，對治安、市政、衛(wèi)生、工商等進行綜合管理并實施處罰。二是兩個以上的行政機關(guān)實行聯(lián)合檢查，根據(jù)具體的違法行為，分別以不同行政機關(guān)的名義進行處罰，以誰的名義處罰，誰就作為行政訴訟的被告。這種情況在實踐中多一些。我們認為，第一種情況，確立一個相對獨立的主體，其優(yōu)點是便于管理，保證處罰的效率。其困難主要在于設立一個相對獨立的主體與行政機關(guān)職權(quán)法定、各司其職的原則不一致，在行政訴訟中其被告的主體資格不確定，如果將設立的綜合執(zhí)法機構(gòu)作為一個實體，又不利于行政機構(gòu)的精簡。第二種情況的做法比較可行，與職權(quán)法定原則相符合，并且在行政訴訟中較易確定其適合的被告，但在行使處罰權(quán)的過程中如何強化其內(nèi)部的管理則是處罰實踐中面臨的一個難題。

為了規(guī)范行政處罰行為，防止在行政處罰中出現(xiàn)積極的和消極的沖突，《處罰法》明確規(guī)定：第一，實行一事不再罰的原則。即對同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。第二，明確了處罰管轄的標準，規(guī)定由違法行為發(fā)生地的行政機關(guān)管轄。第三，明確出現(xiàn)管轄爭議的解決途徑，規(guī)定對管轄權(quán)有爭議的，報請共同的上一級行政機關(guān)指定管轄。

《物業(yè)管理條例》第六十三條違反本條例的規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上地方人民政府房地產(chǎn)行政主管部門責令限期改正，給予警告，并按照本條第二款的規(guī)定處以罰款；所得收益，用于物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)物業(yè)共用部位、共用設施設備的維修、養(yǎng)護，剩余部分按照業(yè)主大會的決定使用：（一）擅自改變物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)按照規(guī)劃建設的公共建筑和共用設施用途的；（二）擅自占用、挖掘物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)道路、場地，損害業(yè)主共同利益的；（三）擅自利用物業(yè)共用部位、共用設施設備進行經(jīng)營的。個人有前款規(guī)定行為之一的，處1000元以上1萬元以下的罰款；單位有前款規(guī)定行為之一的，處5萬元以上20萬元以下的罰款。