養(yǎng)老保險制度是社會保險乃至社會保障制度中的主體項目。國家設(shè)立養(yǎng)老保險,旨在通過國家強制,使人們在在職期間通過繳納養(yǎng)老保險費,獲得領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格或者將養(yǎng)老保險費儲備起來,以便在退休以后,能夠從養(yǎng)老保險機構(gòu)領(lǐng)取替代工資收入的退休養(yǎng)老金,使得人們在老年時能夠保持與在職期間基本相同的經(jīng)濟地位和在沒有大的經(jīng)濟顧慮的狀態(tài)下生活。國家設(shè)立養(yǎng)老保險制度,就是要將人們老年時的生活風(fēng)險分散在一生中比較長的就業(yè)階段,使老年人能夠自尊、體面地度過人生的最后階段。在農(nóng)業(yè)社會,人們依靠家庭養(yǎng)老,即“養(yǎng)兒防老”;在工業(yè)化社會或者正在建立工業(yè)化社會的國家,由于家庭養(yǎng)老功能在逐步弱化,難以以至于無力承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任。于是,為人們的老年生活提供保障,就成為政府義不容辭的責(zé)任。
中華人民共和國在建國之初的1951年,就在勞動保險條例中對職工的養(yǎng)老保險作了規(guī)定。條例規(guī)定,男職工年滿60歲、一般工齡滿25年,女職工年滿50歲、一般工齡滿20年,本企業(yè)工齡滿5年者可退休養(yǎng)老;退休后由勞動保險基金按照其本企業(yè)工齡的長短每月付給退休養(yǎng)老金,替代率為50%-70%,直到退休者死亡。制度實施到1956年底,參加養(yǎng)老保險的國有企業(yè)職工1600萬,集體企業(yè)的職工2300萬,占全國職工總數(shù)的94%.[1]在此期間,包括養(yǎng)老保險基金在內(nèi)的勞動保險基金由企業(yè)提取,由國家統(tǒng)一籌集,統(tǒng)一調(diào)劑使用。
“文化大革命”開始,勞動部受到嚴(yán)重沖擊,到了1970年勞動部被撤消,期間,勞動保險基金的籌集、管理和調(diào)劑使用制度也停止實施。1969年,財政部頒發(fā)《關(guān)于國營企業(yè)財務(wù)工作中幾項工作的改革意見(草案)》,規(guī)定“國營企業(yè)一律停止提取勞動保險金”,“企業(yè)的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支,改在營業(yè)外列支?!边@一文件將包括職工退休養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的勞動保險的統(tǒng)籌調(diào)劑方式改變?yōu)橛陕毠に谄髽I(yè)為職工提供保險的做法。自此,職工退休養(yǎng)老成了企業(yè)自己的事情,這種做法一直延續(xù)到國有企業(yè)開始改革之時。
企業(yè)辦養(yǎng)老保險的實踐表明,改革以前的養(yǎng)老保險制度的特征是:企業(yè)職工的退休養(yǎng)老資金由企業(yè)從生產(chǎn)收益中籌集,并在企業(yè)營業(yè)外列支,而職工個人不承擔(dān)繳納養(yǎng)老保險費的義務(wù),是一種極大體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的社會主義制度優(yōu)越性的供給型的養(yǎng)老保險制度。由于企業(yè)職工的退休經(jīng)費是企業(yè)年度經(jīng)營成本的開支項目,當(dāng)年所有職工的退休養(yǎng)老費用從當(dāng)年生產(chǎn)收益和財政收入中支付,所以是一種沒有任何積累的現(xiàn)收現(xiàn)付財務(wù)模式。
我國的養(yǎng)老保險制度自建立到進(jìn)行改革的40多年的實施過程中,在保障退休職工的老年生活方面發(fā)揮了應(yīng)有的作用,不僅退休職工沒有養(yǎng)老的后顧之憂,在職職工也有穩(wěn)定塌實的養(yǎng)老預(yù)期。養(yǎng)老保險制度充分地發(fā)揮了它穩(wěn)定社會秩序,促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在功能。
20世紀(jì)90年代我國的經(jīng)濟體制由社會主義計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)為社會主義市場經(jīng)濟。在這一具有歷史意義的社會轉(zhuǎn)型過程中,傳統(tǒng)的以企業(yè)和單位為責(zé)任主體的社會保障制度給經(jīng)濟體制改革和社會主義市場經(jīng)濟的建立帶來一系列阻力和困難,例如破產(chǎn)國有企業(yè)職工和國有企業(yè)分流出的冗員的就業(yè)問題、醫(yī)療問題、生活保障問題,國有企業(yè),尤其是退休職工比較多的老國有企業(yè)在養(yǎng)老保險上的沉重負(fù)擔(dān)問題,企業(yè)承擔(dān)職工的社會保障使得勞動力不能在企業(yè)之間自由流動問題等等,都使得國有企業(yè)改革步履維艱。形勢發(fā)展表明,市場經(jīng)濟需要社會化的養(yǎng)老保險制度,要深化經(jīng)濟體制改革和推動市場經(jīng)濟的建立,必須對包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的傳統(tǒng)社會保障制度進(jìn)行改革。而且,傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度隨著職工隊伍的老化而日益暴露出自身固有的缺陷,已表明了它的不可持續(xù)性,[2]即使我國不進(jìn)行經(jīng)濟體制改革,這種職工與企業(yè)終身捆在一起的、已走入困境的養(yǎng)老保險制度也必須進(jìn)行改革。
1986年7月,國務(wù)院發(fā)布《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》,規(guī)定國家對勞動合同制工人的退休養(yǎng)老實行社會統(tǒng)籌,企業(yè)和勞動合同制工人按規(guī)定的比例繳納養(yǎng)老保險費,籌集養(yǎng)老保險基金。這是我國傳統(tǒng)的企業(yè)養(yǎng)老保險制度向責(zé)任分擔(dān)的社會化養(yǎng)老保險制度過渡的標(biāo)志。1995年3月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》,確立了社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險模式。在這種制度模式下,企業(yè)和職工繳納的養(yǎng)老保險費分為兩部分,并分別記入社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的統(tǒng)籌基金帳戶和職工個人帳戶。針對各地個人帳戶比例不同的情況,1997年7月,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》,在決定的規(guī)范下,各地的統(tǒng)賬結(jié)合的模式逐漸得到統(tǒng)一。2000年12月國務(wù)院發(fā)布的《完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案》將企業(yè)繳費率確定為職工工資總額的20%,職工個人繳費率確定為本人工資的8%,至此我國的統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度得以建立。
改革以后的養(yǎng)老保險制度適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟下用人制度的要求,使不同所有企業(yè)之間的職工可以自由流動,促進(jìn)了市場經(jīng)濟下統(tǒng)一勞動力市場的形成。但是,統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險模式是在現(xiàn)收現(xiàn)付、沒有任何資金積累的傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上建立起來的,它要求在職的一代人在繼續(xù)承擔(dān)上一代人的養(yǎng)老責(zé)任的同時,還要為自己積累養(yǎng)老金。到2001年上半年,全國參加基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的離退休人員為3241萬人,而在養(yǎng)老保險制度改革前參加工作的中年職工人數(shù)逾億。[3]由于從養(yǎng)老保險制度建立以來的40多年間沒有任何資金積累,改革以后的養(yǎng)老保險又實行“老人老辦法,中人中辦法,新人新辦法”的制度,[4]即已經(jīng)離退休人員的養(yǎng)老金待遇保持不變,他們的養(yǎng)老金用每年收繳的社會統(tǒng)籌基金和有限的滾存基金支付,由于收繳的社會統(tǒng)籌基金少于需要支付的退休人員的養(yǎng)老金,于是出現(xiàn)了養(yǎng)老金支付上的資金缺口;在養(yǎng)老保險制度改革之前參加工作,改革之后退休的中年職工,新制度規(guī)定,改革之前的工作年限視為繳費年限,但實際上舊制度沒有設(shè)立個人帳戶的規(guī)定,因而他們不可能有個人帳戶積累,在他們陸續(xù)退休并開始領(lǐng)取養(yǎng)老金時,養(yǎng)老保險基金只能為他們從社會統(tǒng)籌基金中提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金和新制度實施以后他們個人帳戶上的那部分個人帳戶養(yǎng)老金,而在新制度實施以前視為繳費年限的“過渡養(yǎng)老金”卻沒有著落,這又構(gòu)成了一筆養(yǎng)老金支付上的資金缺口。這兩項相加就形成了一筆數(shù)以萬億計的巨額“歷史債務(wù)”。[5]也有學(xué)者將之稱為隱含債務(wù)、隱性債務(wù)或轉(zhuǎn)制成本。[6]
注釋:
[1]鄭功成:《中國社會保障制度變遷與評估》中國人民大學(xué)出版社2002年版,第80頁。
[2]例如,醫(yī)療色織布總廠曾是大連市的創(chuàng)利大戶,1994年宣告破產(chǎn)。破產(chǎn)的原因是多方面的,其中一個主要原因是退休人員太多給該廠造成的不堪重負(fù)。破產(chǎn)前,該廠的在職職工為1258名,而退休職工為1503名,企業(yè)發(fā)展從何談起!參見鄭功成:《從企業(yè)保障到社會保障》,遼寧人民出版社1996年版,第34頁。
[3]鄭功成:《中國社會保障制度變遷與評估》中國人民大學(xué)出版社2002年版,第93頁。
[4]“老人老辦法”是指對已退休者繼續(xù)實行以前的退休金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn),退休金替代率為60%-90%,退休金計算基數(shù)為退休時的工資額,離休者離休費為離休時工資的100%:“新人新辦法”是指1997年統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度實施以后參加工作的職工,他們的退休金由相當(dāng)于當(dāng)年職工平均工資20%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和他本人個人帳戶積累的資金除以120的個人帳戶養(yǎng)老金組成,有35年工齡的職工的月個人帳戶養(yǎng)老金相當(dāng)于退休前月工資的38.5%,加上社會平均工資20%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,養(yǎng)老金的替代率為58.5%左右:“中人中辦法”是指中人的養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、新制度建立以后個人帳戶上積累的個人帳戶養(yǎng)老金和將統(tǒng)一制度建立以前的工作年限視為繳費年限而稱為“過渡養(yǎng)老金”三部分組成〔中人的月養(yǎng)老金=基礎(chǔ)養(yǎng)老金個人帳戶養(yǎng)老金÷120過渡養(yǎng)老金。過渡養(yǎng)老金=指數(shù)化月平均繳費工資×1.0%(-1.4%)×視為繳費年限〕。
[5]由于測算的方法不同,測算出的歷史欠債的數(shù)額也不一樣。有人以1997年養(yǎng)老保險制度改革前一年的1996年為傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度中止的年份,測算出1996年年中的債務(wù)水平,結(jié)果是:老年人債務(wù)為18567億元,中年人債務(wù)為24074億元,總債務(wù)為42640億元(在假設(shè)利率為3%的情況下),債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的61%.參見侯文若孔涇源主編:《社會保險》,中國人民大學(xué)出版社2002年版,第133頁;有人測算的結(jié)果為2萬億元-3萬億元左右,參見宋曉梧主筆:《中國社會保障體制改革與發(fā)展報告》,中國人民大學(xué)出版社2001年版,第55頁;世界銀行的測算結(jié)果也在2萬億元-3萬億元左右,參見高書生:《中國社會保障體制改革:回顧與前瞻》,載曾湘泉、鄭功成主編:《收入分配與社會保障》,中國勞動社會保障出版社2002年版,第268頁;國務(wù)院體改辦2000年測算的結(jié)果為67145億元,參見何平:《中國養(yǎng)老保險基金測算報告》,《社會保障制度》2001年第3期。
[6]不同稱謂源于不同的分析視角,但所指基本是一樣的。將養(yǎng)老保險支付上的資金缺口稱為“歷史債務(wù)”者認(rèn)為,養(yǎng)老金支付上出現(xiàn)的危機,并非是新制度造成的,而是在新、舊養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)型中因計劃經(jīng)濟時代中老年職工缺乏養(yǎng)老金積累而形成的歷史欠賬造成的,參見鄭功成:《中國社會保障制度變遷與評估》,中國人民大學(xué)出版社2002年版,第114頁;將資金缺口稱為“隱含負(fù)債”者認(rèn)為,如果過去就實行統(tǒng)賬結(jié)合的制度,那么到現(xiàn)在應(yīng)該有多少資金積累,參見中國社會科學(xué)院、阿登納基金會:《中國城市社會保障的改革》,阿登納基金會系列叢書第11輯(2000年),第134頁;將資金缺口稱為“隱性債務(wù)”者認(rèn)為,社會統(tǒng)籌賬戶資金不足以支付退休人員的養(yǎng)老金,是因分配前已從工人工資中將保險費扣除,扣除的資金沒有作為專項資金積累起來,而是投入國有企業(yè)和其他基本建設(shè)方面,因而構(gòu)成了隱性債務(wù),參見侯文若、孔涇源主編:《社會保險》,中國人民大學(xué)出版社2002年版,第271頁;將資金缺口稱為“轉(zhuǎn)制成本”者認(rèn)為,養(yǎng)老保險制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)為統(tǒng)賬結(jié)合制時,國家沒有選擇公共債務(wù)政策來重新構(gòu)建新制度,而是繼續(xù)沿襲現(xiàn)收現(xiàn)付制的傳統(tǒng)做法,用基金本身的代際轉(zhuǎn)移方式支付退休人員的養(yǎng)老金,由此形成了轉(zhuǎn)制成本,參見宋曉梧主筆:《中國社會保障體制改革與發(fā)展報告》,中國人民大學(xué)出版社2001年版,第56頁。
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