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我國相關法律缺乏統(tǒng)一規(guī)定。1999年頒布的《失業(yè)保險條例》規(guī)定明確規(guī)定了用人單位招用的農(nóng)民合同制工人連續(xù)工作滿1年，交納失業(yè)保險費，勞動合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)根據(jù)其工作時間長短，對其支付一次性生活補助。但是上述規(guī)定僅僅只是一種失業(yè)補償規(guī)定，并非真正意義上的失業(yè)保險制度。頒布的《社會保險法》中只是規(guī)定了廣覆蓋、多層次的方針，并沒有專門針對農(nóng)民工失業(yè)保險制度作出具體規(guī)定。

制度本身存在缺陷。農(nóng)民工失業(yè)保險制度與城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險制度相比：在繳費方式上，沒有體現(xiàn)勞動者個人的權(quán)利與義務相對等的原則；在支付標準上，對農(nóng)民工的一次性生活補助金最長支付期限是12個月，即每繳費滿1年支付1個月補助，支付標準偏低；在失業(yè)保險的覆蓋范圍上，只能覆蓋與用人單位簽訂一年以上勞動合同的農(nóng)民工。據(jù)統(tǒng)計，我國在城鎮(zhèn)就業(yè)的1．3億農(nóng)民工中，簽訂勞動合同的農(nóng)民工只有6000萬人；在再就業(yè)培訓方面，缺乏對農(nóng)民工進行再就業(yè)培訓的明確規(guī)定。

擴大失業(yè)保險覆蓋面，創(chuàng)新失業(yè)保險模式

擴大失業(yè)保險覆蓋面納入非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工。1988年，第75屆國際勞工組織大會提出：在勞動年齡以上，有勞動能力不能獲得工作，致使無工資收入，不能保障生活的勞動者，為失業(yè)者，屬于失業(yè)保險的覆蓋范圍。從世界各國的發(fā)展情況看，并未把農(nóng)民工排斥在失業(yè)保險制度覆蓋范圍之外。如：美國的失業(yè)保險覆蓋范圍經(jīng)歷了一個從有限范圍不斷擴大到所有勞動者的過程，現(xiàn)已經(jīng)擴展到農(nóng)業(yè)工人、從事家庭服務的勞動者。日本的失業(yè)保險范圍包括季節(jié)工、臨時工等勞動者。我國《社會保險法》雖然制定了廣覆蓋、多層次的方針，但是并沒有將非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工列入覆蓋范圍，并沒有專門針對農(nóng)民工的失業(yè)保險設計。筆者建議，我國的失業(yè)保險制度應以勞動者為參保對象，將非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工納入制度的參保范圍，擴大失業(yè)保險的覆蓋面。

創(chuàng)新農(nóng)民工失業(yè)保險模式。頒布的《社會保險法》并沒有對農(nóng)民工的失業(yè)保險模式做出具體的規(guī)定，在全國的實踐中主要三種模式可供參考：第一種是并軌模式即江蘇模式，一律將農(nóng)民工列入城鎮(zhèn)失業(yè)保險制度中，農(nóng)民工交納同城鎮(zhèn)職工一樣的失業(yè)保險費，在其失業(yè)時與城鎮(zhèn)職工一樣享受相同的失業(yè)保險待遇。第二種是雙軌制模式即福建模式，農(nóng)民工個人交納失業(yè)保險費的，失業(yè)時實行同城鎮(zhèn)職工相同的失業(yè)保險待遇；而農(nóng)民工個人不交納失業(yè)保險費的，失業(yè)時，一次性支付失業(yè)補助金，標準為法定最低工資的60％。第三種是優(yōu)惠模式即沈陽模式，對農(nóng)民工實行比城鎮(zhèn)更為優(yōu)惠的政策。針對農(nóng)民工的流動性較大等特點，對農(nóng)民工失業(yè)保險應實行分類、分層次的制度。對在城鎮(zhèn)簽訂長期勞動合同，有定居城鎮(zhèn)意愿的農(nóng)民工，實行同城鎮(zhèn)統(tǒng)一的失業(yè)保險制度，但由于農(nóng)民工的特殊性，應與城鎮(zhèn)職工有所區(qū)別。而對大部分的非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工，外出務工只是為增加一時收入，在其失業(yè)時仍有土地作為保障，實行一次性的失業(yè)補助金。為此，筆者建議，對農(nóng)民工失業(yè)保險制度實行優(yōu)惠式的雙軌制模式，待條件成熟后實行并軌制，即統(tǒng)一為城鎮(zhèn)職工的失業(yè)保險制度。

合理設計籌資機制

失業(yè)保險基金的主要來源是政府、用人單位和農(nóng)民工個人三方。首先是政府籌資。在國際上，失業(yè)保險基金政府的籌集方式有三種：一是由政府完全承擔失業(yè)保險費的籌集，比如智利；二是政府只承擔一定比例的籌資，比如日本政府承擔比例為25％；三是政府完全不承擔任何籌資，由用人單位和勞動者個人承擔。鑒于農(nóng)民工失業(yè)保險的特殊性，筆者認為，我國政府應承擔一定比例的籌資，所籌資金設立一個專門賬戶列入社會統(tǒng)籌系統(tǒng)，比例為50％左右，剩余部分由用人單位和勞動者個人承擔。資金來源由中央政府財政與地方政府共同籌措，其中地方政府財政承擔主要部分，采取固定的財政撥款方式，不足部分由中央財政補足。

其次是用人單位籌資。用人單位按照職工上一年度的社會平均工資為繳費基數(shù)交納保費，實行地區(qū)之間、行業(yè)之間的差別費率，并根據(jù)當年客觀情況的變化進行調(diào)整。規(guī)定一個上下限比例，在此區(qū)間內(nèi)進行調(diào)整，如1％～3％之間。

第三是農(nóng)民工個人籌資。由于農(nóng)民工的工資收入較低，而實際的最低繳費基數(shù)高于農(nóng)民工收入。為此，應實行以農(nóng)民工實際工資收入作為其繳費基數(shù)，而不再適用城鎮(zhèn)失業(yè)保險中的基本工資為繳費基數(shù)的標準。在繳費的比例上，也不應一律實行同城鎮(zhèn)職工一樣的交納比例，應分層次、分類別地設計為彈性的繳費比例。簽訂固定勞動合同，且工資收入接近或者高于城鎮(zhèn)職工最低繳費標準的農(nóng)民工，繳費的比例同城鎮(zhèn)職工；而工資收入低于城鎮(zhèn)職工最低繳費標準的農(nóng)民工，繳費比例可以減半繳納。并且農(nóng)民工所交的保費全部轉(zhuǎn)入其個人的賬戶，當農(nóng)民工轉(zhuǎn)換地區(qū)或者工作單位時，保費隨同轉(zhuǎn)移，在其失業(yè)后可以自由支取。

最后是縮短農(nóng)民工繳費的最低期限。《社會保險法》規(guī)定的最低繳費期限為1年，鑒于農(nóng)民工簽訂勞動合同的期限普遍較短（1年以上的為17．91％）⑤，按照正常的繳費期限設計對于參保的農(nóng)民工不合理，可相應地縮短農(nóng)民工的繳費期限，建議定為6個月為宜。筆者建議在農(nóng)民工個人賬戶中列出明確的個人繳費記錄，把連續(xù)性繳費方式，改變?yōu)槔鄯e性的繳費方式，只要農(nóng)民工在個人的賬戶中累積繳費的期限達到法律規(guī)定的繳費年限，當其失業(yè)后，即可以申請領取失業(yè)保險金。

明確農(nóng)民工的再就業(yè)機制

增加再就業(yè)培訓內(nèi)容。由于現(xiàn)行制度沒有對農(nóng)民工的再就業(yè)培訓內(nèi)容作出規(guī)定，建議應該在法律中作出明確規(guī)定對農(nóng)民工進行再就業(yè)培訓。主要方式包括：通過培訓方式提高農(nóng)民工的就業(yè)技能；通過就業(yè)市場為農(nóng)民工提供就業(yè)信息；通過支付再就業(yè)獎金等激勵機制，促進失業(yè)農(nóng)民工盡快上崗。筆者認為，實現(xiàn)再就業(yè)是最好的失業(yè)保險制度，對于異地求職的農(nóng)民工給付一定的就業(yè)補貼，促進勞動力跨地區(qū)流動再就業(yè)。

實行彈性的給付待遇制。農(nóng)民工失業(yè)保險待遇的支付，應與其彈性的繳費比例相一致，而不再實行現(xiàn)有制度的支付固定數(shù)額的失業(yè)保險金方式。給付待遇的支付應與交納保費的時間、交納的具體金額相一致，充分調(diào)動農(nóng)民工繳費的積極性，產(chǎn)生激勵機制。支付的保險金隨支付時間的延長而逐漸的減少，以促進農(nóng)民工再就業(yè)。即支付的第1個月失業(yè)保險金的待遇水平最高，以后每隔一段時間而逐步的下調(diào)一定支付標準，但是最低的待遇水平不能低于《社會保險法》規(guī)定的城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準。此外，在農(nóng)民工失業(yè)期間，還應考慮支付一定比例的醫(yī)療補助費。

減少給付期限。目前發(fā)達國家的失業(yè)保險給付期限最長為12個月，發(fā)展中國家為6個月，我國法律規(guī)定為24個月。據(jù)相關數(shù)據(jù)表明，近30％的農(nóng)民工失業(yè)時間在6個月⑥，因此應把農(nóng)民工享受失業(yè)保險金的期限定為6個月。但是由于農(nóng)民工本身的收入低，長期對其支付失業(yè)保險金，容易引發(fā)道德風險，而縮短支付期限，有利于促進再就業(yè)。

實行失業(yè)保險省級統(tǒng)籌。提高統(tǒng)籌層次明確接續(xù)機制。失業(yè)保險制度應逐步從市級統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌的方式發(fā)展。失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次越高，說明失業(yè)保險制度的抵御風險的能力越強，互助互濟作用越大。省級統(tǒng)籌層次有利于流動性強的農(nóng)民工群體，在遷出地與遷入地之間的失業(yè)保險關系有序接轉(zhuǎn)。

追究用人單位拒繳或欠繳行為的法律責任

一方面，改變對用人單位的罰款計算方式，將應罰款的金額與用人單位不繳費、少繳費的金額相聯(lián)系，以此金額為標準征收滯納金，按日計征罰金，加大罰款的處罰力度，增加用人單位的違法成本，促使用人單位自覺履行繳費義務。另一方面，用人單位不繳費或者少繳費行為嚴重的，追究其刑事責任，建議在刑法中增加法律條款，加大對違法行為的懲處力度。