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行政力量得以控制破產(chǎn)程序,有賴于我國特定的現(xiàn)實環(huán)境。在此有必要分析一下行政力量與破產(chǎn)當(dāng)事人及其它破產(chǎn)參與者之間的關(guān)系,以說明我國破產(chǎn)程序運作的特定環(huán)境。

一是行政力量與破產(chǎn)債權(quán)人的關(guān)系。

目前我國最大的破產(chǎn)債權(quán)人是國有商業(yè)銀行,相當(dāng)多的國有企業(yè)已經(jīng)很長時間未能對債權(quán)人銀行還本付息。一項統(tǒng)計表明,商業(yè)銀行從國有企業(yè)破產(chǎn)中收回的債權(quán)很少超過其貸款賬面價值的20%,常見的償還率3%-10%。國家是國有商業(yè)銀行的所有者,而由各級政府組成的行政力量是國家意志的執(zhí)行者,按照計劃經(jīng)濟(jì)時代的思維邏輯,國家對國有商業(yè)銀行的所有權(quán)自然決定政府行政力量對銀行的支配權(quán)。所以,在計劃經(jīng)濟(jì)體制中,國有商業(yè)銀行從誕生之初就受控于政府行政力量,銀行不具備市場主體的自主決策權(quán),指令性貸款的存在即是例證。

破產(chǎn)債權(quán)人還包括其他國有企業(yè)或者非國有企業(yè),雖不一定直接地受控于左右破產(chǎn)程序的行政力量,但行政力量對破產(chǎn)的控制,使得整個破產(chǎn)過程缺乏透明度,債權(quán)人獲取信息的渠道相當(dāng)有限,有研究者這樣解釋行政力量與債權(quán)人利益上的對立關(guān)系:國家宏觀手段監(jiān)管以維護(hù)社會公共利益為主要目的,與債權(quán)人利益保護(hù)的微觀經(jīng)濟(jì)要求存在著層次性的差別。

二是行政力量與執(zhí)法或監(jiān)督力量的關(guān)系。

主要涉及清算組、評估機(jī)構(gòu)、法院等幾個方面。從清算組的情況看,按破產(chǎn)法第24條第2款和最高法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行企業(yè)破產(chǎn)法若干問題的意見》第50條,破產(chǎn)清算組的組建方式由法院與同級政府商定,人員構(gòu)成是企業(yè)上級主管部門和政府財政、工商管理、計委、審計、稅務(wù)等行政管理部門的工作人員。在行政力量的直接控制下,清算組對破產(chǎn)前交易的檢查經(jīng)常流于形式,有時迫于壓力,清算組會做出低估破產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)值等有損債權(quán)人利益的行為。從評估機(jī)構(gòu)的情況看,絕大多數(shù)資產(chǎn)評估由附屬于地方政府的機(jī)構(gòu)進(jìn)行;破產(chǎn)清算時的資產(chǎn)變賣,也主要由地方政府下屬的產(chǎn)權(quán)交易中心或其他拍賣機(jī)構(gòu)協(xié)助進(jìn)行。從法院的情況看,破產(chǎn)案件只允許由債務(wù)人所在地人民法院管轄,法院受到地方行政力量干預(yù)的情況比較常見,沒有真正的獨立地位,法院司法審判權(quán)與地方政府的行政管理權(quán)時常交織一起,違背了獨立行使審判權(quán)的司法原則。