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十四五的發(fā)展新格局為：加快構(gòu)建國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的“新發(fā)展格局”在整部建議中起到了綱舉目張的重要作用，目的是為了實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)和更為安全的發(fā)展。圍繞著“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念，從國(guó)家實(shí)力、經(jīng)濟(jì)體系、國(guó)家治理、社會(huì)文明、生態(tài)環(huán)境、對(duì)外開(kāi)放、社會(huì)建設(shè)、國(guó)家安全和人民生活9個(gè)方面對(duì)2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)內(nèi)涵進(jìn)行了豐富。

當(dāng)代世界各國(guó)ADR的發(fā)展格局

當(dāng)代世界各國(guó)都存在形式不同的非訴訟糾紛解決機(jī)制，同時(shí)也顯現(xiàn)著各自的特點(diǎn)和不同的發(fā)展格局。實(shí)際上，ADR制度和運(yùn)作完全取決于特定社會(huì)的糾紛解決需求及其整體機(jī)制的設(shè)計(jì)，并不存在一種完美的、適用于任何國(guó)家和社會(huì)的模式，如同司法程序的設(shè)計(jì)及其運(yùn)作一樣，ADR的發(fā)展也并沒(méi)有放之四海而皆準(zhǔn)的普遍規(guī)律。這一點(diǎn)，可以從美國(guó)、德國(guó)和日本三個(gè)典型例證中得到說(shuō)明。

1、美國(guó)。當(dāng)代，美國(guó)是ADR最積極的推動(dòng)者，對(duì)ADR的借重與美國(guó)司法制度及其程序的特點(diǎn)直接相關(guān)，并與這個(gè)國(guó)家的文化傳統(tǒng)密不可分［ii］．

首先，作為一個(gè)移民國(guó)家，多元文化的融合與沖突構(gòu)成了美國(guó)的文化特征，由于沒(méi)有歷史上形成的共同價(jià)值觀、習(xí)慣和社會(huì)權(quán)威可以依托，個(gè)人主義和自由主義成為社會(huì)的基本價(jià)值觀，當(dāng)社會(huì)主體之間發(fā)生權(quán)益爭(zhēng)端時(shí)，很自然地把糾紛的解決提交司法，這也就是美國(guó)人“好訟”，乃至出現(xiàn)所謂“訴訟爆炸”的社會(huì)原因。然而另一方面，這種文化的多元化傳統(tǒng)，也恰恰成為今天美國(guó)人接受多元化的糾紛解決方式的社會(huì)條件。

其次，民事訴訟實(shí)際上是美國(guó)社會(huì)決策的一種方式，每一種新的權(quán)利主張都會(huì)提上法院，而新型案件的審判往往都會(huì)促進(jìn)新的政策、原則或規(guī)則的產(chǎn)生，或既有規(guī)則的改變。作為判例法國(guó)家，美國(guó)的司法裁判的功能更多地在于通過(guò)判例發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)規(guī)則，為社會(huì)提供行為規(guī)范。因此，在法院承擔(dān)了越來(lái)越多的社會(huì)功能，而又無(wú)法應(yīng)對(duì)糾紛解決的需求時(shí)，通過(guò)法院功能的轉(zhuǎn)移，將一部分糾紛解決功能分流給ADR就成為順理成章的選擇。而法院則通過(guò)其判例，從整體上影響和控制著糾紛解決的法律標(biāo)準(zhǔn)，提供在法律的陰影下談判的空間和界限。

第三，美國(guó)民事訴訟的對(duì)抗程序及其證據(jù)開(kāi)示制度需要相對(duì)較高的運(yùn)作成本和時(shí)間；陪審團(tuán)的使用則導(dǎo)致法院判決的可預(yù)測(cè)性相對(duì)較低。同時(shí)，律師的收費(fèi)制度也對(duì)訴訟的進(jìn)程有著至關(guān)重要的影響。這些因素一方面導(dǎo)致了訴訟周期和成本的高昂；但另一方面又促進(jìn)了當(dāng)事人之間在訴訟的高成本和延遲等壓力下交易的可能，成本與收益的衡量，成為推動(dòng)ADR的主要理念之一。這也為糾紛解決的市場(chǎng)化提供了契機(jī)。

第四，美國(guó)的訴訟本質(zhì)上被視為私人的事情，即使它實(shí)現(xiàn)了重要的社會(huì)功能，“公共政策得到執(zhí)行的最佳方式是通過(guò)私人提起民事案件的形式顯現(xiàn)”［iii］．這樣，訴訟中徹底的當(dāng)事人主義與ADR所倡導(dǎo)的當(dāng)事人參與、處分和個(gè)人選擇及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的原理實(shí)質(zhì)上如出一轍，二者在實(shí)踐中的相互融合也就不足為怪了。

最后，美國(guó)人的實(shí)用主義哲學(xué)理念，使得他們不會(huì)長(zhǎng)久地為某些傳統(tǒng)的或經(jīng)典的普遍主義原理所困擾，當(dāng)實(shí)踐中的問(wèn)題和需要與最初設(shè)定的目標(biāo)及既有的原則理念發(fā)生沖突的時(shí)候，實(shí)踐的努力往往總能沖破理念的束縛開(kāi)拓出新的道路。最明顯的例證就是訴辯交易的廣泛應(yīng)用。美國(guó)的法院附設(shè)或司法ADR最為發(fā)達(dá)，這主要是適應(yīng)了法院功能轉(zhuǎn)移的需要，在某種意義上也是司法功能的延伸。與此同時(shí)，自治性的民間和社區(qū)、社團(tuán)ADR也有著極大的生命力、發(fā)揮著重要影響［iv］．

2、德國(guó)。德國(guó)與美國(guó)形成鮮明對(duì)照，既沒(méi)有出現(xiàn)明顯的訴訟爆炸，也沒(méi)有形成司法ADR的熱潮。作為歐洲大陸最富理性的國(guó)家，德國(guó)的司法制度、訴訟程序乃至整個(gè)糾紛解決機(jī)制都是經(jīng)過(guò)精心設(shè)計(jì)而建構(gòu)而成的。隨著實(shí)踐的發(fā)展和社會(huì)需求的變化，德國(guó)人總是及時(shí)通過(guò)修改法律、特別是民事程序法來(lái)對(duì)其制度體系進(jìn)行調(diào)整。德國(guó)ADR的發(fā)展受到以下幾個(gè)因素的影響：首先，德國(guó)憲法把訴訟權(quán)利列為公民的基本權(quán)利之一，國(guó)家始終注意充分投入并合理配置司法資源，以保障公民的這一基本權(quán)利。在德國(guó)，法官和律師的人數(shù)與人口的比例相對(duì)適當(dāng)，訴訟費(fèi)用和律師費(fèi)用均由法律確定，并建立了健全的法律援助體系和訴訟保險(xiǎn)制度，訴訟成本問(wèn)題得到了較合理的控制。盡管圍繞司法資源的供求矛盾和對(duì)小額訴訟的限制曾引起不少爭(zhēng)議，但卻有效避免了供求失衡的惡化。

其次，德國(guó)民事訴訟職權(quán)主義色彩較強(qiáng)，在制度程序的設(shè)計(jì)和實(shí)際效果上看，更符合效益原則，并且不斷圍繞加強(qiáng)效率和便利訴訟的方向進(jìn)行程序法的改革。因此，在德國(guó)，民事訴訟程序運(yùn)作比較正常，當(dāng)事人訟相對(duì)便利，也并未出現(xiàn)美國(guó)式的“訴訟爆炸”以及嚴(yán)重積案的后果。同時(shí)，德國(guó)法官在訴訟的任何階段都有促成和解的義務(wù)（相當(dāng)于法院調(diào)解），調(diào)解與判決相互協(xié)調(diào)，當(dāng)事人在訴訟中既不會(huì)因調(diào)解延遲訴訟，也并不會(huì)失去和解的機(jī)會(huì)。

第三，盡管德國(guó)人也同樣熱衷于“為權(quán)利而斗爭(zhēng)”且是非分明，但由于德國(guó)是一個(gè)成文法國(guó)家，并且是由職業(yè)法官進(jìn)行審判，因此法律規(guī)則的確定性和可預(yù)測(cè)性較美國(guó)的民事訴訟強(qiáng)得多。同時(shí)民事訴訟普通程序由于采用律師強(qiáng)制代理制度，訴訟活動(dòng)理性程度很高；而德國(guó)律師與美國(guó)律師的職業(yè)理念和收費(fèi)制度不同，在對(duì)待當(dāng)事人方面更加“實(shí)事求是”，并力戒攬?jiān)A，由此可以有效控制當(dāng)事人惡意訴訟和濫用訴權(quán)的情況。盡管新型權(quán)利訴訟并不鮮見(jiàn)，司法審查制度也具有很強(qiáng)的決策功能，但德國(guó)一般民事訴訟的基本功能仍以糾紛解決為主，法院亦有較強(qiáng)的能力應(yīng)對(duì)增長(zhǎng)中的訴訟案件，因而國(guó)家并不需要，也沒(méi)有準(zhǔn)備將糾紛解決的權(quán)力全面社會(huì)化，以實(shí)現(xiàn)法院功能的徹底轉(zhuǎn)化。

最后，德國(guó)的糾紛解決機(jī)制本身形成了一個(gè)多元化的體系：民間調(diào)解機(jī)構(gòu)遍布城鄉(xiāng)和各行各業(yè)；法院及其程序的繁簡(jiǎn)分流使得案件審理和司法資源的利用相對(duì)井然有序；勞動(dòng)糾紛等專門化糾紛解決機(jī)制運(yùn)行正常；商事法院等特別法院可以滿足當(dāng)事人的特殊需要。特別是作為非訟特別程序的督促程序（dnningProceeding）［v］，簡(jiǎn)便、經(jīng)濟(jì)而高效，利用率相當(dāng)高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在德國(guó)地方法院，通過(guò)督促程序處理的案件占全部案件的43％甚至80％以上［vi］．因此，德國(guó)傳統(tǒng)的民間調(diào)解主要應(yīng)用于家事、人事和社區(qū)糾紛的解決，近年來(lái)的重點(diǎn)則是發(fā)展面向大企業(yè)和消費(fèi)者的產(chǎn)品質(zhì)量、醫(yī)療糾紛等行業(yè)的民間性糾紛解決機(jī)構(gòu)［vii］；同時(shí)，在法院的民事訴訟程序改革中貫徹ADR的理念，以提高和解率為基本目標(biāo)［viii］，但是并沒(méi)有增設(shè)司法ADR的跡象。

3、日本。日本著名的調(diào)停制度與現(xiàn)代ADR是基于完全不同的理念和社會(huì)需要發(fā)展而來(lái)的［ix］，其特征是：首先，調(diào)停的建立成為日本在實(shí)現(xiàn)法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的一種過(guò)渡性戰(zhàn)略措施，有效地緩解了移植法與傳統(tǒng)社會(huì)之間的高度不協(xié)調(diào)和沖突，并在戰(zhàn)后逐步完成了向現(xiàn)代ADR的轉(zhuǎn)型。調(diào)停適應(yīng)了日本國(guó)民的傳統(tǒng)文化和社會(huì)心理，成為溝通（繼受而來(lái)的）法律規(guī)則、制度與（本土）社會(huì)生活之間的橋梁?！昂汀钡睦砟顚?duì)日本人的行為方式（包括企業(yè)管理模式）和糾紛解決影響至深，日本人對(duì)調(diào)解及ADR的理解也與美國(guó)完全不同，基本理念是圓滿地解決糾紛。例如，在實(shí)體法對(duì)ADR的拘束力問(wèn)題上，日本學(xué)者加藤一郎指出：“日本和美國(guó)在思考方法上存在差異，日本的看法是實(shí)體法經(jīng)過(guò)適當(dāng)變化然后才予以使用，而美國(guó)的觀點(diǎn)則是糾紛解決在既有法律基礎(chǔ)上解決。在日本，人們強(qiáng)烈地傾向于認(rèn)為，正確的解決最好在實(shí)體方面和程序方面都與現(xiàn)實(shí)相符。然而，……在美國(guó)和歐洲的主流觀點(diǎn)是ADR可以在程序方面靈活運(yùn)作，但基本規(guī)則是按案件性質(zhì)適用實(shí)體法”［x］．

其次，日本的一個(gè)獨(dú)具特色的現(xiàn)象是，即使在社會(huì)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化、進(jìn)入高增長(zhǎng)期之后，在利用訴訟的態(tài)度上，日本人也并沒(méi)有顯示出所謂現(xiàn)代意識(shí)，以至于訴訟增長(zhǎng)緩慢（破產(chǎn)案件除外）。圍繞這個(gè)問(wèn)題，社會(huì)和法學(xué)界曾展開(kāi)了關(guān)于現(xiàn)代性和法意識(shí)論的大討論，國(guó)際比較法學(xué)界也參與其中。最終，日本社會(huì)承認(rèn)其訴訟程序和司法資源配置等方面存在著妨礙司法利用的制度性原因，并將此列為當(dāng)前司法改革的中心問(wèn)題，設(shè)計(jì)了一系列改革方案，包括改革訴訟程序（簡(jiǎn)便、經(jīng)濟(jì)、常識(shí)化、減少對(duì)抗性、增加親和力等等）、增加律師人數(shù)，改革法律教育培訓(xùn)制度，以便進(jìn)一步擴(kuò)大民眾利用訴訟之路，發(fā)揮司法的更重要的社會(huì)功能。［xi］但與此同時(shí)，日本社會(huì)仍然高度重視ADR，除了傳統(tǒng)的民事和家事調(diào)停外，各種涉及環(huán)境、產(chǎn)品責(zé)任等等領(lǐng)域的新型ADR也在發(fā)揮著積極作用，尤其是其交通事故處理機(jī)制，更是一種高效和富有人情味的糾紛處理機(jī)制。［xii］日本法學(xué)界普遍認(rèn)為，ADR的利用既有擴(kuò)大法律利用的意義，又有改善司法的價(jià)值。“在一定限度內(nèi)甚至也可以說(shuō)ADR的廣泛采用正是公民主權(quán)、市場(chǎng)法則以及社會(huì)多元化、復(fù)雜化的必然結(jié)果，反映了某種更加徹底的、非對(duì)抗性的當(dāng)事人主義，可以使法院更容易為市民所利用和親近”。［xiii］

第三，日本對(duì)ADR的認(rèn)識(shí)和利用方式更注重多元化。小島武司教授把ADR的功能歸結(jié)為四點(diǎn)：對(duì)法律利用的擴(kuò)大；促進(jìn)對(duì)程序階段的參與；整體協(xié)調(diào)；程序平等。［xiv］而太田勝造教授所做的實(shí)證調(diào)查表明，法律在ADR中的作用存在三種不同模式：

（1）強(qiáng)調(diào)法律作為糾紛解決標(biāo)準(zhǔn)的ADR模式，廣泛適用于交通事故糾紛解決中心、房屋建筑糾紛中央審查委員會(huì)、公共污染協(xié)調(diào)委員會(huì)和產(chǎn)品責(zé)任中心。

（2）以人情作為彌補(bǔ)與現(xiàn)實(shí)之間差距的工具，但法律仍為主要標(biāo)準(zhǔn)的ADR模式，適用于健康生活國(guó)家中心和首都東京的受害消費(fèi)者救援委員會(huì)。

（3）由調(diào)解員針對(duì)案件自由裁量，在公正基礎(chǔ)上做出解決。法院的民事調(diào)停和東京第二律師協(xié)會(huì)的仲裁中心采此模式。另一個(gè)調(diào)查也表明，法律在ADR中的作用與法律專家參與的程度直接相關(guān)。［xv］因此，在日本，ADR的發(fā)展和司法利用成為相互促進(jìn)和互補(bǔ)的協(xié)調(diào)機(jī)制，也更適合日本社會(huì)和當(dāng)事人的實(shí)際需要。

比較以上三個(gè)國(guó)家，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)今世界上盡管ADR普遍受到重視，但其發(fā)展并沒(méi)有形成普遍性的發(fā)展規(guī)律。正如小島武司教授指出的：“ADR應(yīng)被應(yīng)用到何種程度，在不同國(guó)家的法律體系中存在著很大的差別。因?yàn)殛P(guān)于此問(wèn)題的實(shí)證數(shù)據(jù)尚未完全收集到，因此，如果要對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行國(guó)際化的比較，就必然會(huì)帶上某種主觀印象。在德國(guó)，絕大部分的糾紛通過(guò)裁判解決，而日本卻常使用ADR．在這兩極之間，荷蘭、瑞典和丹麥，更接近于日本，美國(guó)和英國(guó)看來(lái)對(duì)訴訟的應(yīng)用越來(lái)越少”［xvi］．只有在對(duì)這一問(wèn)題有了客觀認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，我們才能更實(shí)事求是地研究中國(guó)的糾紛解決機(jī)制及ADR的發(fā)展問(wèn)題。

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃綱要》

“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展6大“新”目標(biāo)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得新成效，在質(zhì)量效益明顯提升的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，增長(zhǎng)潛力充分發(fā)揮，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)更加強(qiáng)大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，創(chuàng)新能力顯著提升，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平明顯提高，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)更加穩(wěn)固，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性明顯增強(qiáng)，現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)取得重大進(jìn)展；

改革開(kāi)放邁出新步伐，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制更加完善，高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系基本建成，市場(chǎng)主體更加充滿活力，產(chǎn)權(quán)制度改革和要素市場(chǎng)化配置改革取得重大進(jìn)展，公平競(jìng)爭(zhēng)制度更加健全，更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制基本形成；

社會(huì)文明程度得到新提高，社會(huì)主義核心價(jià)值觀深入人心，人民思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)和身心健康素質(zhì)明顯提高，公共文化服務(wù)體系和文化產(chǎn)業(yè)體系更加健全，人民精神文化生活日益豐富，中華文化影響力進(jìn)一步提升，中華民族凝聚力進(jìn)一步增強(qiáng)；

生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局得到優(yōu)化，生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型成效顯著，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放總量持續(xù)減少，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)安全屏障更加牢固，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善；

民生福祉達(dá)到新水平，實(shí)現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)，居民收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基本同步，分配結(jié)構(gòu)明顯改善，基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高，全民受教育程度不斷提升，多層次社會(huì)保障體系更加健全，衛(wèi)生健康體系更加完善，脫貧攻堅(jiān)成果鞏固拓展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)；

國(guó)家治理效能得到新提升，社會(huì)主義民主法治更加健全，社會(huì)公平正義進(jìn)一步彰顯，國(guó)家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升，社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)體制機(jī)制不斷健全，突發(fā)公共事件應(yīng)急能力顯著增強(qiáng)，自然災(zāi)害防御水平明顯提升，發(fā)展安全保障更加有力，國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化邁出重大步伐。