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如何改變失去土地的農(nóng)民處于“低保無份，社保無門”的窘境。

隨著日益推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，被征地農(nóng)民作為新興的社會特殊群體，正呈現(xiàn)出人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，利益矛盾日顯突出，社會地位漸趨邊緣化的特征趨勢。社會各方在解決該群體生產(chǎn)生活方面采取了相應(yīng)舉施，取得了一定成效。但是，由于某些政策的滯后、法規(guī)執(zhí)行的變調(diào)、官民利益的沖突等因素，相當(dāng)部分被征地農(nóng)民的切身利益受到一定程度損害，現(xiàn)實生活困難重重，尤其是失地后的養(yǎng)老保障問題矛盾凸現(xiàn)。這也是近年來各級政府部門受理農(nóng)民上訪案件中反映較突出的問題，影響到城鄉(xiāng)社會和諧穩(wěn)定局面。

在研究農(nóng)村保障問題上，商業(yè)保險應(yīng)在當(dāng)前大力發(fā)展縣域保險市場戰(zhàn)略規(guī)劃中，積極探索被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題的市場機(jī)制解決途徑。

被征地農(nóng)民現(xiàn)實生活中存在困境

我國的土地征用是國家強(qiáng)制性將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲医ㄔO(shè)用地，并對農(nóng)民集體采取一定形式的補(bǔ)償行為。多年來，我國大中城市在發(fā)展規(guī)劃中往往采取外延型的城區(qū)擴(kuò)容建設(shè)戰(zhàn)略，突飛猛進(jìn)的工業(yè)化步伐侵占了大面積農(nóng)村土地。土地征用成為當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可或缺的組成部分。雖然《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國土地管理法實施條例》對征用土地補(bǔ)償原則、補(bǔ)償措施、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等做了細(xì)致規(guī)定，但由于種種原因，特別是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在利益分配上缺乏相匹配的財務(wù)管理制度，某些地方被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置問題表現(xiàn)出無序狀態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)民失地后的生產(chǎn)生活面臨諸多問題與困難。

一是違規(guī)征地操作與民爭利。突出表現(xiàn)在兩類現(xiàn)象上：一類是篡改征地性質(zhì)，通過兩級土地市場流轉(zhuǎn)高額獲利。個別政府部門以公益性用地名義低價征地后，高價轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商進(jìn)行商業(yè)性用地，實現(xiàn)土地出讓費(fèi)與征地補(bǔ)償費(fèi)的剪刀差，另一類是擅自降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就低不就高，甚至嚴(yán)重低于國家法定下限，這樣的征地價格大幅偏離了作為資本性質(zhì)的土地的真實價值，侵害了農(nóng)民利益。

二是土地補(bǔ)償款項管理混亂。一直以來，我國征地補(bǔ)償程序冗長，關(guān)聯(lián)部門多，涉及金額大，個別地方基層部門出于多方面原因，致使補(bǔ)償金未能及時足額發(fā)放到農(nóng)民手中，而巧立名目截留、挪做它用，甚至被個別基層干部花銷揮霍，資金管理混亂。

三是現(xiàn)有社保體制不兼容農(nóng)民利益。本質(zhì)上講，土地是農(nóng)民最基本生活保障。但是，由于農(nóng)民失地后向城鎮(zhèn)社保體系過渡的過程中存在政策門檻，使農(nóng)民處于“低保無份、社保無門”的窘境。

四是就業(yè)安置效果不理想。目前，農(nóng)民失地后的安置措施主要采取貨幣安置和招工安置兩種辦法。實踐中，簡單的貨幣安置面臨著理財挑戰(zhàn)，農(nóng)民由于缺乏一定的財經(jīng)知識與投資途徑，往往難以保證補(bǔ)償錢款的合理運(yùn)用。而招工安置同樣面臨著問題一方面，農(nóng)民對新環(huán)境所需的技能水平偏低，崗位競爭劣勢明顯；另一方面，企業(yè)用工并非土地耕作那樣穩(wěn)定，一旦企業(yè)出現(xiàn)關(guān)停并轉(zhuǎn)，對務(wù)工農(nóng)民沖擊最大。

五是生存維系成本增加。農(nóng)民失地后消費(fèi)貨幣化程度明顯提高，城市化的生活方式成本激增，農(nóng)民不得不增加燃料、采暖、食品消費(fèi)等貨幣支出。

探索被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的商業(yè)保險化解途徑的必要性與可行性

在構(gòu)建社會主義和諧社會進(jìn)程中，被征地農(nóng)民問題是一個不容忽視的問題，是貫徹落實“三個代表”重要思想在解決“三農(nóng)”問題中的具體體現(xiàn)，處理不好容易激化社會矛盾，影響到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的局面。在解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題上，長期以來都是政府部門占絕對主導(dǎo)地位，積極運(yùn)用了包括轉(zhuǎn)移支付、信訪協(xié)調(diào)等多種財政與行政手段，維護(hù)社會的安定團(tuán)結(jié)。但實踐表明，政府用于解決問題的途徑缺乏彈性，其政策內(nèi)容的剛性、政策頒布的權(quán)宜性，以及執(zhí)行過程中難以保證的公平公正性使得負(fù)面影響較大。商業(yè)保險作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的內(nèi)在穩(wěn)定器，擁有成熟的專業(yè)技術(shù)與長期的市場運(yùn)作經(jīng)驗，探索一種全新的途徑來輔助政府履行公共管理職責(zé)，對于妥善解決被征地農(nóng)員養(yǎng)老保障問題具有重要意義。

商業(yè)保險參與解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題有其顯著優(yōu)勢：一是可建立起被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的市場運(yùn)作機(jī)制，通過提供專業(yè)化服務(wù)，由保險機(jī)構(gòu)在科學(xué)合理厘定風(fēng)險費(fèi)率的基礎(chǔ)上，做到有效運(yùn)作資金，規(guī)范支付，強(qiáng)化服務(wù)，加強(qiáng)風(fēng)險防范，克服現(xiàn)有補(bǔ)償管理模式下的弊端。二是商業(yè)保險機(jī)構(gòu)擁有資金運(yùn)用管理方面的專業(yè)優(yōu)勢，尤其在長期資產(chǎn)負(fù)債匹配管理上有著其它金融機(jī)構(gòu)不可比擬的優(yōu)勢，可以取得較好資金運(yùn)用收益，實現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值。三是相對于政府部門的補(bǔ)償手段，商業(yè)保險機(jī)構(gòu)由于存在市場競爭，提供的服務(wù)質(zhì)量會顯著優(yōu)于政府部門壟斷效果，商業(yè)化服務(wù)使農(nóng)民在咨詢、投保、理賠、體檢等環(huán)節(jié)受到實惠。四是商業(yè)保險可制定一攬子人身綜合風(fēng)險保障計劃，在滿足農(nóng)民養(yǎng)老保障需求的同時，也可提供覆蓋死傷、城區(qū)、意外傷害等風(fēng)險的產(chǎn)品系列。五是商業(yè)保險現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)、人員配置有利于降低政府投入的邊際成本效應(yīng)。

目前，被征地農(nóng)民群體由于存在地緣差異，所處經(jīng)濟(jì)、政策環(huán)境不同，商業(yè)保險在介入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題上，可從兩個層面上提供解決途徑選擇：

途經(jīng)一：以政府財政補(bǔ)貼為前提，商業(yè)保險提供運(yùn)作平臺，建立多方支撐的，老機(jī)制

目前，絕大多數(shù)地區(qū)尚未建立起農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度，土地是農(nóng)民的基本保障，農(nóng)民失去土地后，實際上也就喪失了賴以生存的基本生活保障。作為維護(hù)一方穩(wěn)定的政府，完全有必要部分承擔(dān)他們的基本養(yǎng)老保障義務(wù)，但承擔(dān)方式絕非大包大攬，而是由政府、集體、個人各出一部分養(yǎng)老保險資金。其中，政府和集體作為必須的出資方，主要從土地出讓金和土地補(bǔ)償費(fèi)中予以一定比例的繳費(fèi)補(bǔ)貼。商業(yè)保險作為被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的具體承辦主體，以優(yōu)惠費(fèi)率的保險產(chǎn)品為載體，運(yùn)用精算技術(shù)，科學(xué)合理測算農(nóng)民的生存概率、待遇水平、投資收益，為被征地農(nóng)民提供一個穩(wěn)定、安全、高效的養(yǎng)老保障機(jī)制平臺。

途徑二：以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，商業(yè)保險提供差異化產(chǎn)品，滿足被征地農(nóng)民補(bǔ)充養(yǎng)老需求

鑒于地理位置、勞動力素質(zhì)、就業(yè)安置等情況的差異，被征地農(nóng)民失地后的生產(chǎn)生活情況會有所不同。固然，有的農(nóng)民生活拮據(jù)，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后成本負(fù)擔(dān)加重：但是，一些地處近郊地區(qū)、市場觀念強(qiáng)的農(nóng)民較好轉(zhuǎn)變了生產(chǎn)方式，成為了城市擴(kuò)張的受益者。這部分人對養(yǎng)老需求層次要求較高，為過一個安祥的晚年需要更高的保障程度，不僅僅滿足低水平的基本保障。他們有動力、也有能力購買補(bǔ)充養(yǎng)老保險。商業(yè)保險很好地填補(bǔ)了這一市場需求，不但可以提供不同層次的補(bǔ)充養(yǎng)老保障，還可以全面設(shè)計覆蓋住院醫(yī)療、意外傷害、死亡傷殘等風(fēng)險保障，滿足市場需求的多樣性。

如何推進(jìn)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的商業(yè)保險化解決途徑

（一）放寬政策條件，疏通商業(yè)保險介入的政策瓶頸

我國征地補(bǔ)償費(fèi)用基本分三塊：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，其中前兩項款額較大?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》明確規(guī)定了上述補(bǔ)償費(fèi)用的支付對象：土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸其所有者所有，安置補(bǔ)助費(fèi)須?？顚Ｓ?，對于不需要統(tǒng)一安置的人員，安置補(bǔ)助費(fèi)可發(fā)放給被安置人員個人或征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費(fèi)用。2001年，國家國土資源管理部門總結(jié)多年來征地工作經(jīng)驗，出臺了《關(guān)于切實做好征地補(bǔ)償安置工作的通知》（國土資發(fā)［2001］358號），文件對征地補(bǔ)償安置費(fèi)用使用和管理情況作出進(jìn)一步說明，對于用作被征地農(nóng)民生活安置的安置補(bǔ)助費(fèi)，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，可逐步建立安置人員的社會保險個人賬戶，購買養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險等，提供長期的生活保障。政策出臺后，部分地區(qū)由政府牽頭，開始研究被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題的社會保險化解決途徑，將近郊的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險領(lǐng)域，進(jìn)行試點嘗試。

當(dāng)前，由于相關(guān)政策就商業(yè)保險可否參與解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老問題態(tài)度模糊，商業(yè)保險的介入面臨潛在的政策壁壘，實際操作中缺乏政策依據(jù)。要放寬商業(yè)保險的介入環(huán)境，政府須改善政策環(huán)境，明確在自愿的基礎(chǔ)上，堅持多元化、彈性化原則，探索適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的實現(xiàn)方式，使商業(yè)保險在服務(wù)解決該問題上成為一支重要力量，積極進(jìn)行有益的試點操作，不斷完善制度辦法。

（二）予以必要財政補(bǔ)貼，建立多方支撐的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度

征地補(bǔ)償安置工作涉及群體廣泛，必須妥善處理好國家，集體、農(nóng)民三者利益關(guān)系，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民生活水平提高。根據(jù)途經(jīng)一的設(shè)想，要建立起一種多方支撐的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，關(guān)鍵在保障資金來源渠道的多方性上。目前，一般條件下，農(nóng)民獲得補(bǔ)償費(fèi)用水平整體偏低，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，且補(bǔ)償費(fèi)用在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配關(guān)系存在失衡現(xiàn)象。倘若資金籌措完全由農(nóng)民個人承擔(dān)，有悖于公平原則。應(yīng)本著“政府擔(dān)一塊、集體籌一塊、個人繳一塊，土地受讓方出一塊”的精神，多方籌集解決被征地農(nóng)民的“養(yǎng)老錢”。各參與方具體承擔(dān)比例及農(nóng)民保障水平可結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H狀況安排。

商業(yè)保險負(fù)責(zé)做好保障方案的設(shè)計實施，最大程度兼顧效率與公平。作為該制度載體的商業(yè)保險產(chǎn)品，是經(jīng)過精算技術(shù)開發(fā)的商業(yè)團(tuán)體養(yǎng)老保險，既有待遇確定型產(chǎn)品（即所謂的“DB計劃”，指事先承諾養(yǎng)老金領(lǐng)取水平，通過預(yù)期生存率及投資收益率等一系列參數(shù)“倒算”出農(nóng)民繳費(fèi)水平），也有繳費(fèi)確定型產(chǎn)品（即所謂的“DC計劃”，指農(nóng)民在領(lǐng)取養(yǎng)老金之前其領(lǐng)取水平不確定，有賴于繳費(fèi)和投資收益的積累，屬資金的完全積累）。商業(yè)保險的這兩種類型或其混合形式有利于解決政府的無限承擔(dān)責(zé)任，有利于滿足農(nóng)民的個人選擇權(quán)，有利于保證資金的安全性、流動性與收益性。對于被征地農(nóng)民群體中年齡較大、不便勞作的對象，可適用待遇確定型保險產(chǎn)品，實現(xiàn)老有所養(yǎng)、即期見益：對于年輕力壯、可另謀職業(yè)的人群，適用于繳費(fèi)確定型保險產(chǎn)品，其養(yǎng)老金隨年齡增加而累計增值。

（三）加強(qiáng)征地市場研究，推動產(chǎn)品創(chuàng)新與服務(wù)創(chuàng)新

商業(yè)保險機(jī)構(gòu)要成為被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度平臺的優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商，提供政府放心、農(nóng)民滿意的商業(yè)化解決途徑，就要切實做好產(chǎn)品與服務(wù)的創(chuàng)新?！皇情_展科學(xué)系統(tǒng)的費(fèi)率測算工作，針對農(nóng)民群體的自然狀況，精算出實際風(fēng)險保費(fèi)水平，制定最優(yōu)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)。二是加強(qiáng)保險條款通俗化工程，讓農(nóng)民明明白白買保險。三是加強(qiáng)保險帳戶信息化管理，增強(qiáng)帳戶透明度，方便監(jiān)督檢查，實現(xiàn)帳戶可攜帶性，便于外出務(wù)工農(nóng)民的城鄉(xiāng)流動。四是堅持以人為本，增強(qiáng)“人口”“出口”的彈性化。在產(chǎn)品設(shè)計中，“人口”時繳費(fèi)方式應(yīng)允許多樣性，既方便政府、集體的大額資金躉繳，又方便農(nóng)民的不定額期繳：“出口”時領(lǐng)取方式不局限單一條件，在經(jīng)必要審核前提下，可靈活處理因故發(fā)生的提前領(lǐng)取、身故領(lǐng)取等特殊情況。五是以農(nóng)民喜聞樂見的形式普及保險理念，爭取最廣范圍、最大程度的理解與接受，提高農(nóng)民投保主動性與積極性。

趙國輝