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1999年4月29日由九屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)、1999年10月1日起施行的《行政復(fù)議法》對(duì)我國(guó)于1990年12月由國(guó)務(wù)院頒布的《行政復(fù)議條例》所建立的行政復(fù)議的制度進(jìn)行了多項(xiàng)重大改革（注：《行政復(fù)議法》頒布以來(lái)，許多學(xué)者著文闡述該法的意義，其中分析較為全面和深刻的有于安：《制定我國(guó)〈《行政復(fù)議法》〉的幾個(gè)重要問(wèn)題》，《法學(xué)》1999年第8期；馬懷德：《行政監(jiān)督與救濟(jì)制度的新突破》，《政法論壇》1999年第4期。），其中最具有創(chuàng)設(shè)性的應(yīng)該說(shuō)是建立了對(duì)具體行政行為的依據(jù)-規(guī)定的行政審查制度。

《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的規(guī)定、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查請(qǐng)求。針對(duì)第7條規(guī)定的審查請(qǐng)求，《行政復(fù)議法》第26條相應(yīng)地作出處理規(guī)定。這一對(duì)規(guī)定審查制度的建立，對(duì)我國(guó)的行政法制建設(shè)具有十分重大的意義。本文就這一新制度在性質(zhì)、意義方面的特點(diǎn)以及由此產(chǎn)生的制度創(chuàng)設(shè)課題作一探討，為深入研究和完善這一新制度起拋磚引玉的作用。

一、性質(zhì)：對(duì)規(guī)定的審查制度是一種行政的間接附帶審查制

《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定行政復(fù)議申請(qǐng)人在就具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，可一并對(duì)該行為所依據(jù)的規(guī)定的合法性提出復(fù)議申請(qǐng)。從該制度在行政復(fù)議制度整體中的定位而言，可以認(rèn)為對(duì)規(guī)定的審查是一種行政的間接附帶審查制。

所謂間接審查，是指復(fù)議機(jī)關(guān)在對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查時(shí)，不能根據(jù)復(fù)議程序直接對(duì)規(guī)定進(jìn)行審查?！缎姓?fù)議法》第26條規(guī)定了對(duì)規(guī)定進(jìn)行審理的最為基本的處理程序，即申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，一并提出對(duì)本法第7條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請(qǐng)：①行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該規(guī)定有權(quán)處理的，應(yīng)在30日內(nèi)依法處理；②無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理。其中，按照②轉(zhuǎn)送程序處理的，在經(jīng)轉(zhuǎn)送后開(kāi)始的對(duì)規(guī)定處理，其處理權(quán)限和程序，自然是與復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議審查權(quán)限和程序相分離的。而①的處理程序中，處理權(quán)限和復(fù)議審查權(quán)限的主體是同一的，但是，由于對(duì)規(guī)定的處理權(quán)限和程序與規(guī)定的制定權(quán)限和程序不屬于同一體系，即使對(duì)規(guī)定的處理權(quán)限主體與復(fù)議審查主體是同一的情況下，對(duì)規(guī)定的處理程序也不直接適用《行政復(fù)議法》所規(guī)定的程序。

所謂附帶審查，是指復(fù)議機(jī)關(guān)或者其他機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)定的審查是以對(duì)具體行政行為的審查為前提的，即不能單獨(dú)依據(jù)《行政復(fù)議法》對(duì)規(guī)定是否合法進(jìn)行審查。同樣，復(fù)議申請(qǐng)人也不能單獨(dú)僅就規(guī)定的合法性向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)?！缎姓?fù)議法》第7條中的規(guī)定是行政復(fù)議審查對(duì)象具體行政行為的行為依據(jù)，只有當(dāng)具體行政行為成為行政復(fù)議對(duì)象時(shí)，申請(qǐng)人才可一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)，此時(shí)作為依據(jù)的規(guī)定才可成為被審查對(duì)象。

二、意義：擴(kuò)大利害關(guān)系人可參與監(jiān)督的行政領(lǐng)域以及強(qiáng)化監(jiān)督功能

（一）對(duì)規(guī)定的審查制度將相當(dāng)大范圍的行政規(guī)范納入了利害關(guān)系人可以參與的監(jiān)督體系

行政規(guī)范體系日益龐大化和復(fù)雜化是世界各國(guó)伴隨行政領(lǐng)域的擴(kuò)大、委任立法制度的建立和發(fā)展而生的普遍現(xiàn)象。我國(guó)也面臨同樣情況。為了確定對(duì)規(guī)定審查的制度在處理這一社會(huì)現(xiàn)象時(shí)的意義，有必要首先對(duì)規(guī)定在行政規(guī)范體系中的地位進(jìn)行確定。