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什么是抽象行政行為和具體行政行為?

抽象行政行為是相對(duì)于具體行政行為的一個(gè)學(xué)理概念，一般是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定管理對(duì)象實(shí)施的制定法規(guī)、規(guī)章和有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)則的行為。

具體行政行為，簡(jiǎn)而言之，即指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，對(duì)特定的公民、法人和其他組織作出的有關(guān)其權(quán)利義務(wù)的單方行為。例如，甲打乙造成輕微傷害，公安機(jī)關(guān)為保護(hù)乙的權(quán)利而拘留了甲，該行為是對(duì)甲、乙作出的，甲、乙即為特定的公民，該行為即是一個(gè)具體行政行為。

在8月25日至31日召開(kāi)的全國(guó)人大常委會(huì)上，實(shí)施了25年的行政訴訟法修正案草案第二次提請(qǐng)審議。

行政訴訟俗稱民告官。出臺(tái)于1989年的行政訴訟法建立起了民告官制度，被認(rèn)為是打破了官貴民賤、官尊民卑傳統(tǒng)、具有里程碑意義的一部法律。然而，隨著時(shí)間的推移，司法實(shí)踐中出現(xiàn)的立案難、審理難、執(zhí)行難卻阻礙著民告官。

8月29日，就如何破解上述三難，常委會(huì)組成人員以及列席會(huì)議的全國(guó)人大代表進(jìn)行了討論。

紅頭文件應(yīng)納入法網(wǎng)

紅頭文件為大家所熟悉。近來(lái)，有關(guān)紅頭文件備受矚目的事件有，貴陽(yáng)市白云區(qū)委區(qū)政府下達(dá)番茄文件，要求轄區(qū)干部每人買一百斤番茄，強(qiáng)制性采購(gòu);湖北省公安縣卷煙市場(chǎng)整頓領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)抽煙文件，規(guī)定縣機(jī)關(guān)、單位公務(wù)用煙數(shù)量，必須政府采購(gòu)。

紅頭文件常被用來(lái)指行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件。別看紅頭文件效力層級(jí)低，但對(duì)公眾的影響卻是巨大的。

陳光國(guó)委員介紹，生活中，地方和部門制定和執(zhí)行的不合法、不合理的規(guī)范性文件比較多。不少規(guī)范性文件含有侵犯?jìng)€(gè)人、法人、組織合法權(quán)益的行政行為規(guī)定。

我在有關(guān)資料上看到貴陽(yáng)市白云區(qū)委區(qū)政府下達(dá)的番茄文件;云南安寧市工商局下發(fā)的買口罩要實(shí)名制的文件;湖北省公安縣卷煙市場(chǎng)整頓領(lǐng)導(dǎo)小組所發(fā)的抽煙文件陳光國(guó)認(rèn)為，這些都屬于公權(quán)力的越位，侵犯公民、法人和社會(huì)組織權(quán)益的行為。

現(xiàn)實(shí)生活中，往往效力層級(jí)越低的規(guī)范性文件，其執(zhí)行力越強(qiáng)，因?yàn)閳?zhí)行者對(duì)于自己制發(fā)的文件具有執(zhí)行上的積極性。由于法律未明確規(guī)范性文件的可訴性，如公民利益受到侵害，紅頭文件實(shí)際處于不可訴狀態(tài)，通常法院不予受理。陳光國(guó)建議草案應(yīng)考慮規(guī)章以下規(guī)范性文件的可訴性問(wèn)題。

吳曉靈委員也談到了可訴范圍的規(guī)定，她認(rèn)為，面對(duì)侵權(quán)，公民什么可以告，什么不可以告，非常重要。生活中，很多行政部門的規(guī)章制度給公民生活以及權(quán)利的保障帶來(lái)?yè)p害?，F(xiàn)在百姓辦事難，很多玻璃門和彈簧門都在部門規(guī)范性文件里，明明法律、政策允許的事，一到具體辦事的時(shí)候，一些部門制定的辦事程序把你擋在門外。吳曉靈委員提出，行政訴訟法的可訴和不可訴，或者人大應(yīng)該對(duì)部門規(guī)章的合法性進(jìn)行審核，或公民可以提起訴訟，二者必取一，給老百姓開(kāi)辟對(duì)部門規(guī)范性文件審查的路，部門的規(guī)范性文件應(yīng)該是可以審查或訴訟的。

起訴行政行為不再具體

有數(shù)據(jù)顯示，2013年，全國(guó)各級(jí)法院共審結(jié)一審行政訴訟案件12.1萬(wàn)件，案件數(shù)連續(xù)第三年下降。

另一份數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)每年因行政糾紛引發(fā)的信訪高達(dá)400萬(wàn)至600萬(wàn)件。

數(shù)據(jù)背后反映出不少公民與政府的糾紛，與法院以不屬具體行政行為而拒絕受理關(guān)系甚大。造成這一現(xiàn)狀的重要原因是現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。換句話說(shuō)，如果抽象行政行為(對(duì)社會(huì)公眾具有普遍約束力的行政行為，如行政法規(guī))侵犯了公民權(quán)益，法院則不予受理。

現(xiàn)行行政訴訟法中使用具體行政行為的概念，針對(duì)的是抽象行政行為而言，主要限定行政行為的可訴范圍。但實(shí)際上行政訴訟法的其他條款已經(jīng)明確列舉了可訴范圍，哪些案件應(yīng)當(dāng)受理，哪些不受理，界限很清楚。而無(wú)論行政法學(xué)理還是司法實(shí)務(wù)對(duì)具體行政行為的界定可謂仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智，這一沒(méi)有具體標(biāo)準(zhǔn)的概念無(wú)形之中成了法院拒絕受理有爭(zhēng)議案件的理由，成為立案難的重要原因。

因此，行政訴訟法修正案草案二次審議稿將原來(lái)法院受案具體行政行為修改為行政行為。

對(duì)于這一改變，不少常委表示贊同，并提出進(jìn)一步修改意見(jiàn)。

龔建明委員認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，保障行政相對(duì)人的訴訟權(quán)利，相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議，法院應(yīng)該以受理為原則，以不受理為例外。他建議應(yīng)該采取概括方式規(guī)定對(duì)于非具體行政行為侵犯相對(duì)人權(quán)益的，以及侵犯相對(duì)人人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)以外權(quán)益的，均可采取行政訴訟的救濟(jì)手段。對(duì)于特殊行政行為，法院不宜受理的，應(yīng)該采取列舉的方式規(guī)定。

杜黎明委員提出，現(xiàn)行法將行政訴訟限定在具體行政行為內(nèi)，致使受案的范圍非常有限。這次修改刪除了具體兩個(gè)字，把抽象行政行為納入其中意義重大。同時(shí)，杜黎明表示，還有兩種經(jīng)常遇到的行政行為沒(méi)有列舉：一是行政合同(行政協(xié)議)，即行政機(jī)關(guān)為了公共利益和行政管理的需要，與公民、法人和其他組織簽署相關(guān)合同或協(xié)議。另一種是授益性行政行為，即行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人和其他組織給予行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政補(bǔ)貼或者行政扶助等，比如給予見(jiàn)義勇為獎(jiǎng)勵(lì)，給予小微企業(yè)補(bǔ)貼等。這些行政行為對(duì)當(dāng)事人將產(chǎn)生較大影響，也應(yīng)納入行政訴訟的范圍。

提高審級(jí)避免行政干預(yù)

面對(duì)民告官，行政干預(yù)很大。辜勝阻委員表示，現(xiàn)在的行政訴訟較之其他訴訟是短板，民告官案件大概只占所有案件的百分之一左右。

鄧秀新委員說(shuō)，實(shí)踐中，基層法院經(jīng)常受到行政機(jī)關(guān)干預(yù)，對(duì)行政訴訟案件的判決比較難。建議把行政訴訟案件審判權(quán)上收一級(jí)，由上一級(jí)法院審理行政訴訟案件。

列席會(huì)議的全國(guó)人大代表劉桂鳳提出，二審稿第19條行政案件由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。對(duì)所在地行政機(jī)關(guān)作出的決定，起訴者又去同級(jí)管轄法院訴訟，有很多弊端。因?yàn)樗诘胤ㄔ汗茌牭陌讣?，被告是轄區(qū)政府機(jī)關(guān)，法院很難裁定。劉桂鳳建議：為避免行政干預(yù)、縮短起訴人解決問(wèn)題的時(shí)間，能不能由行政機(jī)關(guān)所在地的上一級(jí)法院受理。

嚴(yán)以新委員則進(jìn)一步建議以國(guó)務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府為被告的行政案件，由高級(jí)人民法院管轄。其理由是：規(guī)定以國(guó)務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府為被告的行政案件，由高級(jí)人民法院行使一審管轄權(quán)，既是出于減少行政干預(yù)，保證司法公正的考慮，也是因?yàn)檫@類案件一般情況比較復(fù)雜，專業(yè)性更強(qiáng)，高級(jí)人民法院在人員素質(zhì)上、審判條件上都較中級(jí)人民法院有優(yōu)勢(shì)，有利于案件的審理和裁判。