1問題的提出
工商事務(wù)律師告訴你:我國現(xiàn)行的環(huán)境行政處罰種類大多規(guī)定在環(huán)境法律法規(guī)的“法律責(zé)任”或“罰則”章節(jié)中,并根據(jù)是否與《行政處罰法》設(shè)定的處罰種類相同將其劃分為一般環(huán)境行政處罰和特殊環(huán)境行政處罰。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計,目前環(huán)境法律法規(guī)中至少設(shè)置有下列環(huán)境行政處罰種類(不含名稱相同者):警告;罰款;停止生產(chǎn)和使用;責(zé)令重新安裝和使用;限期治理;責(zé)令停業(yè)和關(guān)閉;沒收違法所得;責(zé)令拆除;沒收設(shè)施;沒收銷毀;取消生產(chǎn)和進口配額;責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施;責(zé)令退運該危險廢物;責(zé)令進口者消除污染;責(zé)令搬遷、停業(yè)、關(guān)閉;責(zé)令停業(yè)治理;排除妨礙;收回海域使用;產(chǎn)品和包裝物的強制回收;補種牧草,恢復(fù)植被;吊銷采礦許*證;沒收漁*物和違法所得;沒收漁具;吊銷捕撈許*證;責(zé)令停止破壞行為;限期恢復(fù)原狀;取消批準(zhǔn)文件;采取補救措施;責(zé)令停止建設(shè);責(zé)令停止開墾;指定單位按照國家有關(guān)規(guī)定代為處置;征收滯納金;交納滯納金;行政拘留等等。
上述當(dāng)然并未窮盡所有由環(huán)境法律和行政法規(guī)設(shè)定的所謂“環(huán)境行政處罰”種類,但上述行為是否從性質(zhì)上真的全都屬于行政處罰?是否符合我國的《行政處罰法》設(shè)置的實體標(biāo)準(zhǔn)與程序標(biāo)準(zhǔn)?這樣大量的環(huán)境行政處罰種類和方式的設(shè)置是否都符合環(huán)境管理的科學(xué)規(guī)律?是否達到了處罰設(shè)置的功能和目的?改變目前環(huán)境立法處罰種類設(shè)置的混亂和無效率,將對準(zhǔn)確認(rèn)定環(huán)境行政違法行為,保證環(huán)境行政處罰的準(zhǔn)確適用,提高環(huán)境管理效率和效果有著重要意義。
2界定環(huán)境行政處罰種類與其他行政行為
由于大量的環(huán)境立法并沒能從行政法理上準(zhǔn)確把握住行政處罰的內(nèi)在特性,而一概在“罰則”或“法律責(zé)任”章目之下給予籠統(tǒng)規(guī)定,致使理論認(rèn)識和環(huán)境執(zhí)法都對環(huán)境行政處罰和其他行政行為的邊界存在一定模糊性。如果環(huán)境行政機關(guān)作出的行為屬于環(huán)境行政處罰,那么行政機關(guān)就必須遵循《行政處罰法》所規(guī)定的處罰法定、事先告知、舉行聽證等要求,如果進入行政訴訟,人民法院同樣將按《行政處罰法》的標(biāo)準(zhǔn)來作合法性審查。如果行政機關(guān)作出的行為不屬于行政處罰,而屬于其他行政行為,那么它就受其他法的調(diào)整,如《行政許可法》或未來制定的《行政強制法》調(diào)整。因此首先界定環(huán)境行政處罰與非行政處罰之界限,不僅為行政法理問題,更關(guān)乎環(huán)境行政執(zhí)法實踐。
2.1環(huán)境行政處罰與行政強制措施
行政強制措施系指國家行政機關(guān)為了維護和實施行政管理秩序,預(yù)防與制止社會危害事件與違法行為的發(fā)生與存在,依照法律、法規(guī)規(guī)定,針對特定公民、法人或者其他組織的人身、行為及財產(chǎn)進行臨時約束或處置的限權(quán)性強制行為。行政處罰與行政強制措施的主要區(qū)別在于:行政處罰是一種制裁性行為,而行政強制措施是一種保障性行為;行政處罰是一種最終處理的行為,而行政強制措施是臨時性的程序行為。
根據(jù)這一界線,我們就會發(fā)現(xiàn),在本文第一部分所初列的“環(huán)境行政處罰”形式中,有些則不屬于“環(huán)境行政處罰”,而是“環(huán)境行政強制措施”。如《清潔生產(chǎn)促進法》第27條“產(chǎn)品和包裝物的強制回收制度”;《固體廢物污染防治法》第46條“指定單位按照國家有關(guān)規(guī)定代為處置”;《水污染防治法》第21條規(guī)定“在生活飲用水源受到嚴(yán)重污染,威脅供水安全等緊急情況下,環(huán)境保護部門應(yīng)當(dāng)報經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn),采取強制性的應(yīng)急措施”等。
2.2環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政執(zhí)行罰
行政執(zhí)行罰系指因當(dāng)事人拒不履行已經(jīng)生效的行政處理決定(包括行政處罰決定),行政機關(guān)依法對其實施另一個處罰,以迫使當(dāng)事人自覺履行,直到達到前一處理決定被履行時為止。從目的上說,行政處罰是旨在直接制裁一種違法,而行政執(zhí)行罰是為了迫使當(dāng)事人履行前一個處理決定而實施的保障性措施;從行為持續(xù)性上看,行政處罰是一次性的,而行政執(zhí)行罰是持續(xù)性的;從行為性質(zhì)上說,行政處罰屬于“基礎(chǔ)行為”,行政執(zhí)行罰則屬于“執(zhí)行行為”,兩種行為所處的行為范圍領(lǐng)域是不同的;從被規(guī)制的法律上看,行政處罰受《行政處罰法》的調(diào)整,而行政執(zhí)行罰則受將要制定的《行政強制法》的調(diào)整。
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