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社會(huì)保障制度的建立與完善是國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要標(biāo)志。建國(guó)以來(lái)，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，我國(guó)的社會(huì)保障體系已經(jīng)初具規(guī)模，形成了由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置，由國(guó)家立法強(qiáng)制實(shí)施的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會(huì)保險(xiǎn)，由國(guó)家倡導(dǎo)，用人單位和職工自愿參加的企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)以及互助保險(xiǎn)，以及作為社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)充的商業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障體系框架。但是，在社會(huì)保障中處于最基礎(chǔ)地位的社會(huì)救助制度的建設(shè)步伐明顯滯后。

社會(huì)救助是一項(xiàng)需要政府、非政府組織及社會(huì)各方面廣泛參與的系統(tǒng)工程。健全和完善社會(huì)救助體系，才能讓廣大人民群眾特別是困難群眾基本生活得到保障。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)救助工作取得了長(zhǎng)足發(fā)展，發(fā)揮了維護(hù)社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定的重要作用，有力地推動(dòng)了改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展。與適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和建立完整的社會(huì)保障體系的要求相比，我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助工作還缺乏一個(gè)完整的制度體系，存在社會(huì)救助法律法規(guī)不健全，管理體制不順，基層機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍薄弱，已有的救助措施得不到充分落實(shí)，社會(huì)參與不充分，社會(huì)救助還未覆蓋到農(nóng)村困難群體等亟待解決的問(wèn)題。在諸多問(wèn)題中，完善政策法規(guī)，是當(dāng)前必須解決的首要問(wèn)題，也是社會(huì)救助工作健康開(kāi)展的前提和保障。

為完善社會(huì)救助制度和社會(huì)保障體系，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，應(yīng)加快《社會(huì)救助法》的立法工作。為此，提出如下建議：

一、《社會(huì)救助法》應(yīng)體現(xiàn)的基本原則

我們認(rèn)為在《社會(huì)救助法》制定中應(yīng)體現(xiàn)以下幾個(gè)基本原則：

1、分類(lèi)管理與按需提供原則(全面救助原則)

所謂分類(lèi)管理與按需提供原則就是指，針對(duì)不同的社會(huì)貧困原因和不同種類(lèi)的社會(huì)救助對(duì)象提供不同的社會(huì)救助方式，按照不同的方法進(jìn)行管理，從而實(shí)現(xiàn)全面救助的目的，因此，也可稱(chēng)為全面救助原則。

2、救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)原則(基本保障原則)

社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是維持被救助者基本生活所需的費(fèi)用，而不是提供滿(mǎn)足其生活所需的所有費(fèi)用。因而應(yīng)確定合理的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)。各地區(qū)救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)氐纳钏健⑵骄杖?、?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、勞動(dòng)生產(chǎn)率水平等因素結(jié)合起來(lái)考慮。中央政府應(yīng)該提出和確定社會(huì)救助支出在當(dāng)?shù)刎?cái)政支出中所占比例和在社會(huì)保障資金支出中所占比例。

3、普惠與特惠相結(jié)合原則(實(shí)質(zhì)公平原則)

社會(huì)救助的對(duì)象應(yīng)是符合條件的所有社會(huì)成員。只要救助對(duì)象的收入或經(jīng)濟(jì)狀況符合當(dāng)?shù)卣?guī)定的救助標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)法定程序向當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)申請(qǐng)，經(jīng)有關(guān)部門(mén)對(duì)其經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行調(diào)查后，符合條件者即可獲得救濟(jì)。同時(shí)，在實(shí)現(xiàn)普惠的前提下，對(duì)于存在特殊困難或臨時(shí)性困難的公民，予以及時(shí)有效的專(zhuān)項(xiàng)救助或臨時(shí)救助，以達(dá)到社會(huì)救助及時(shí)、有效、公平的目的。

4、無(wú)償與有償相結(jié)合原則(權(quán)利義務(wù)相適應(yīng)原則)

社會(huì)救助作為一種針對(duì)社會(huì)最底層的人的最基本的保障，決定了這種救助應(yīng)以無(wú)償原則為主。另一方面，從法律本質(zhì)上的權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則而言，享受社會(huì)救助權(quán)利的公民，必然應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。被救助者應(yīng)如實(shí)申報(bào)家庭財(cái)產(chǎn)及收入狀況、所負(fù)擔(dān)的撫養(yǎng)或贍養(yǎng)義務(wù)等。同時(shí)，這種義務(wù)也可能以物質(zhì)形態(tài)承擔(dān)，如在特定時(shí)期、特定區(qū)域的社會(huì)救助中，存在救助對(duì)象的危困僅僅是臨時(shí)性的，在開(kāi)發(fā)式扶貧、臨時(shí)救助或危困原因消除之后，救助對(duì)象恢復(fù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的條件下適當(dāng)?shù)膶?shí)行有償原則的補(bǔ)償措施。

5、輸血與造血相結(jié)合原則(積極救助原則)

社會(huì)救助并非純粹的金錢(qián)資助，還應(yīng)當(dāng)考慮如何為貧困者脫貧，對(duì)于有勞動(dòng)能力者，救助的方式可以是提供職業(yè)培訓(xùn)，或者是以工代賑，對(duì)于農(nóng)村貧困人口則可以采取各種扶貧措施。這就要求我們?cè)谏鐣?huì)救助方面堅(jiān)持物質(zhì)資助與幫助自立相結(jié)合的原則，在對(duì)生活困難者給予物質(zhì)幫助的同時(shí)，根據(jù)救助對(duì)象的具體情況，可采取生產(chǎn)自救、科技扶貧等方式，幫助救助對(duì)象走上自立之路。

6、物質(zhì)救助與精神安撫相結(jié)合原則(人本主義原則)

社會(huì)救助應(yīng)體現(xiàn)以人為本主義的原則。在社會(huì)救助過(guò)程中貫徹人本主義和人文主義精神，關(guān)心愛(ài)護(hù)被救助者的身心健康;要在精神上予以支持，維護(hù)并體貼他們的財(cái)產(chǎn)和人格權(quán)利，尊重他們的人格尊嚴(yán)，使之認(rèn)識(shí)貧困的社會(huì)性和階段性，減少社會(huì)隔離。這是消除貧困不可缺少的條件。

二、《社會(huì)救助法》應(yīng)包含的主要內(nèi)容

作為社會(huì)保障法律體系的一部分，《社會(huì)救助法》應(yīng)具有以下內(nèi)容：第一部分為總則，這是關(guān)于社會(huì)救助法的立法依據(jù)、宗旨、原則、基本內(nèi)容、指導(dǎo)思想等內(nèi)容的規(guī)定;第二部分為，主要規(guī)定對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)確立原則、對(duì)老年人、兒童、殘疾人等特殊人群的救助標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)不同結(jié)構(gòu)家庭的救助標(biāo)準(zhǔn)等。第三部分為專(zhuān)項(xiàng)救助，主要規(guī)定各種專(zhuān)項(xiàng)救助的內(nèi)容，包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、災(zāi)害救助、法律救助及其它。社會(huì)救助應(yīng)是一個(gè)開(kāi)放式的法律環(huán)境，應(yīng)隨著社會(huì)發(fā)展和反貧困的需要，增加相應(yīng)的救助內(nèi)容，因而其它是專(zhuān)項(xiàng)救助中不可缺少的;第四部分為臨時(shí)救助，主要規(guī)定因?yàn)?zāi)、因禍、因意外事故、因不可抗力等不可預(yù)知的突發(fā)性事件引起，需要救助的內(nèi)容;第五部分為社會(huì)互助，規(guī)定社會(huì)互助的形式、內(nèi)容;第六部分主要規(guī)定法律責(zé)任;第七部分是附則。

三、在《社會(huì)救助法》立法中應(yīng)改變重實(shí)體，輕程序或?qū)嶓w與程序混為一體的中國(guó)立法慣例。

在《社會(huì)救助法》出臺(tái)的同時(shí)，就應(yīng)充分考慮其在程序上的特殊性要求，完成社會(huì)救助的程序性規(guī)定。在程序規(guī)定中主要包括社會(huì)救助的申請(qǐng)程序、審批程序、核準(zhǔn)程序、組織管理人員與機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)管理與支出渠道以及因社會(huì)救助引發(fā)的行政、司法程序和仲裁幫助程序等。尤其要完善由于社會(huì)救助法律行為所引發(fā)的行政、司法和仲裁程序。各級(jí)司法部門(mén)應(yīng)建立和完善獨(dú)立的社會(huì)保障司法審判庭、行政仲裁庭，專(zhuān)門(mén)審理和受理公民認(rèn)為社會(huì)保障權(quán)利受到不公正待遇的案件和仲裁申請(qǐng)。