根據(jù)規(guī)范性文件性質和制定權來源的不同，規(guī)范性文件可分為三類：一是創(chuàng)制類規(guī)范性文件，即法律對某一方面的行政管理事務尚未作出規(guī)定，但因為行政管理需要，而制定具有新的權利義務內容的文件；二是解釋類規(guī)范性文件，即法律對相關的行政管理事務雖有規(guī)定，但較原則、不便操作，而對其進行細化解釋，但未創(chuàng)設新的權利義務的文件；三是指導性規(guī)范文件，即為了行政指導而制定的、對相對人沒有強制力的文件。如何判定規(guī)范性文件的合法性，須進行以下七方面的審查來判定。（一）制定主體的審查制定規(guī)范性文件是行政主體的一種行政行為，在我國能成為行政主體的只有兩類組織，一是行政機關，二是法律法規(guī)授權組織。所以，制定規(guī)范性文件的主體必須是該兩類部門。此外，由于行政主體是指享有國家行政權力、能以自己的名義從事行政管理并獨立承擔法律責任的組織。因此，行政主體的內設機構以及一些議事協(xié)調機構也不能制定出臺規(guī)范性文件。（二）是否逾越權限的審查逾越權限制定規(guī)范性文件是指行政主體超出法定權限制定不屬于自己職權范圍的規(guī)范性文件，包括職能和權能的越權。職能的越權是指行政主體超出自己的職能或管轄區(qū)域，制定了不屬其業(yè)務范圍的規(guī)范性文件；權能的越權是指行政主體雖擁有某行政權力，但其在規(guī)范性文件制定內容上超越了該項權力的法定幅度或限度。（三）法律保留的審查法律保留原則體現(xiàn)了立法權對行政權的制約，是指有關國家基本政治制度和公民基本權利的事項只能制定為法律，而不能制定為法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。如我國《立法法》第八條和第九條分別規(guī)定“下列事項只能制定法律：（1）國家主權的事項；（2）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（3）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（6）對非國有財產的征收；（7）民事基本制度；（8）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（9）訴訟和仲裁制度；（10）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項”；“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外”等。（四）具體行政措施的審查具體行政措施一般涉及對行政相對人財產權利和人身自由的限制、懲戒和授益等，關系公民基本權利，故一般應由法律作出規(guī)定。如《行政處罰法》第十四條規(guī)定“除本法第九條、第十條、第十一條、第十二條以及第十三條的規(guī)定外，其他規(guī)范性文件不得設定行政處罰”；《行政許可法》第十七條規(guī)定“除本法第十四條、第十五條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設定行政許可”；又如《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》第九條第一款規(guī)定“行政機關制定規(guī)范性文件以實施法律、法規(guī)、規(guī)章的相關規(guī)定為主，并不得創(chuàng)設下列事項：（1）行政許可；（2）行政處罰；（3）行政強制；（4）行政征收征用（法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外）；（5）機構編制事項和其他應當由法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級行政機關規(guī)定的事項。”因此，規(guī)范性文件不得創(chuàng)新制定具體行政措施，只能在上位法規(guī)定的具體行政舉措種類和幅度范圍內進行細化和解釋。（五）是否與上位法抵觸的審查規(guī)范性文件不得與上位法相抵觸主要是指：不能與上位法相抵觸；不能與法律原則、法治精神相抵觸；不能沒有法律依據(jù)而違法增加公民、法人或者其他組織的義務或者限制公民、法人或者其他組織的權利等。（六）制定程序的審查目前，我國尚未制定統(tǒng)一的行政程序法，有的省制定了地方性規(guī)范性文件的制定規(guī)定，比如《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》，該規(guī)定第二條明確指出“規(guī)范性文件的制定和備案，適用本規(guī)定。法律法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。違反本規(guī)定制定的或者依照法律、法規(guī)規(guī)定應當公布但沒有公布的規(guī)范性文件，不得作為實施行政管理的依據(jù)”。因此，在規(guī)范性文件的制定過程中，從立項到廣泛聽取民意、再至文件發(fā)布和備案，必須均遵從該規(guī)章設定的程序。（七）合理性的審查在現(xiàn)代法制社會中，合法性審查與合理性審查共同構成了規(guī)范性文件審查的基本內容，合理性審查是對合法性審查的必要補充。違反合法性標準將導致行政違法；違反合理性標準將導致行政不當。規(guī)范性文件的合理性審查主要包括：動因是否與法律目的相悖；是否符合公平正義法則；是否考慮了法律目的以外的因素或追求；是否有違事物客觀規(guī)律等。