根據(jù)《閑置土地處置辦法》第2條，閑置土地是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。具有下列情形之一的，也可以認(rèn)定為閑置土地：(1)國有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動(dòng)工開發(fā)建設(shè)日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿1年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的;(2)已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的;(3)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。 對(duì)開發(fā)建設(shè)面積、已投資額等概念，《關(guān)于進(jìn)一步做好閑置土地處置工作的意見》進(jìn)行了界定：“應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積”是指土地使用者依照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書的約定和規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成開發(fā)建設(shè)的土地面積;“開發(fā)建設(shè)面積”是指“應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積”中土地使用者已經(jīng)進(jìn)行實(shí)際投資開發(fā)建設(shè)的土地面積;“總投資額”是指土地使用者直接投入用于土地開發(fā)的資金總額，不包括取得土地使用權(quán)的費(fèi)用和向國家繳納的相關(guān)稅費(fèi);“已投資額”是指土地使用者已經(jīng)投入用于土地開發(fā)建設(shè)的資金總額。 《城市房地產(chǎn)管理法》第26條但書將“因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延”排除在征收土地閑置費(fèi)與收回閑置土地的處置措施之外。事實(shí)上，獲取建設(shè)用地使用權(quán)后建設(shè)項(xiàng)目并不能立即開工，必須先行辦理行政審批手續(xù)與完成前期準(zhǔn)備工作。政府審批手續(xù)包括辦理立項(xiàng)手續(xù)、辦理土地使用證、辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書，辦理開工許可證等等;前期準(zhǔn)備工作包括編制規(guī)劃方案、編制施工圖紙及技術(shù)資料、辦理招標(biāo)手續(xù)、確定施工單位、確定監(jiān)理單位、落實(shí)建設(shè)資金、落實(shí)質(zhì)量和安全措施等等。按照北京市相關(guān)部門公開的辦事程序，辦理用地預(yù)審為20個(gè)工作日、辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證為20工作日、辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證為20個(gè)工作日、辦理建設(shè)工程施工許可證為10個(gè)工作日，如果某部門辦事延誤，勢(shì)必造成建設(shè)項(xiàng)目動(dòng)工遲延;建設(shè)用地屬于毛地出讓的，如果拆遷出現(xiàn)阻礙，建設(shè)項(xiàng)目動(dòng)工又將遲延。 2009年12月23日，國土資源部掛牌督辦房地產(chǎn)開發(fā)閑置土地處置新聞通氣會(huì)指出：“目前全國閑置的房地產(chǎn)用地仍有約1萬公頃，閑置土地中出于規(guī)劃調(diào)整為主的政府部門原因和司法查封的約占55%。國土資源部掛牌督辦的18宗房地產(chǎn)開發(fā)閑置土地，按閑置時(shí)間分，閑置滿一年未滿兩年的有11宗，閑置滿兩年的有7宗;按閑置原因分，出于企業(yè)自身原因的有5宗，出于政府拆遷未及時(shí)交地原因的有5宗，出于城市規(guī)劃調(diào)整原因的有5宗，出于其他政府及有關(guān)部門原因的有3宗①”?？梢姡恋亻e置并非完全由房地產(chǎn)企業(yè)造成，政府行為與前期工作是土地閑置的主要原因，但這恰是《城市房地產(chǎn)管理法》第26條規(guī)定的除外情形，房地產(chǎn)企業(yè)據(jù)此可以抗辯土地行政機(jī)關(guān)的處置行為，客觀上導(dǎo)致處置閑置土地工作難以深入開展。