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失業(yè)是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的不可避免的產(chǎn)物，普遍存在于一切商品經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代國家。它與社會制度無關(guān)，并不是僅存在于資本主義國家，我們要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度，不可避免地要經(jīng)歷這樣一個(gè)歷史過程。

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，失業(yè)，對勞動(dòng)者而言，意味著失去職業(yè)，失去生計(jì)來源，生活水平降低，其社會地位也會下降。對社會而言，則是勞動(dòng)生產(chǎn)力的極大浪費(fèi)，還會給社會帶來不安定的因素，影響社會的穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。因此，我們就必須對之進(jìn)行事先預(yù)防和事后救濟(jì)以限制其帶來的負(fù)面影響，這就需要有完善的失業(yè)保險(xiǎn)制度。失業(yè)保險(xiǎn)是解決失業(yè)問題的有效途徑之一。它可以使失業(yè)者的基本生活得到保障，從具體制度上保證失業(yè)人員的合法權(quán)益，緩解經(jīng)濟(jì)改革中遇到的社會矛盾，有利于社會的安定。

我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立為維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用，為國有企業(yè)改革提供了一定的外部條件，對深化國有企業(yè)改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、促進(jìn)再就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了積極作用。但實(shí)事求是的講，現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度同改革的要求與人民群眾的愿望相比還存在著許多亟待解決的問題。

1．我國城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)制度主要面臨以下問題：

1．1從宏觀角度看，立法層次低，缺乏較高的法律效力，法律建設(shè)滯后。

目前沒有一部完整的失業(yè)保險(xiǎn)法，以往的《規(guī)定》、《條例》不具備法律的權(quán)威性，很大程度影響了失業(yè)保險(xiǎn)政策的正常執(zhí)行?！稐l例》僅僅是國務(wù)院頒布的一個(gè)行政法規(guī)，還沒有上升到全國人大立法的高度，它僅僅是失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施的一個(gè)基本規(guī)范，不是失業(yè)保險(xiǎn)的基本法，這無疑影響它的法律效力。與此同時(shí)，《條例》由于欠缺相應(yīng)的法律責(zé)任的規(guī)定導(dǎo)致它的實(shí)施機(jī)制較弱。

1．2從微觀角度看

1．2．1失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面較窄，保障水平較低

社會失業(yè)保險(xiǎn)僅覆蓋正式職工（不包括農(nóng)村就業(yè)人員和城鎮(zhèn)非正式職工人員），主要是國有企業(yè)和國有股份制企業(yè)繳費(fèi)，而三資企業(yè)、私營企業(yè)參保意識差，漏保情況嚴(yán)重。

1．2．2保險(xiǎn)基金管理的缺位

1．2．2．1失業(yè)保險(xiǎn)資金的籌措不到位

《規(guī)定》中指出，失業(yè)保險(xiǎn)資金的來源有：企業(yè)繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的利息收入和國家財(cái)政補(bǔ)貼?？梢娛I(yè)保險(xiǎn)資金主要由企業(yè)和國家兩方負(fù)擔(dān)。98年6月國務(wù)院在《關(guān)于切實(shí)作好國有企業(yè)下崗職工基本生活保險(xiǎn)和再就業(yè)工作的通知》中把職工個(gè)人也列為失業(yè)保險(xiǎn)資金的籌措對象，變原來的兩方負(fù)擔(dān)為企業(yè)、國家、個(gè)人三方負(fù)擔(dān)。這種做法在增加失業(yè)保障資金來源減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，提高了勞動(dòng)者個(gè)人的自我保障意識。

但目前失業(yè)保險(xiǎn)資金的籌集仍存在一定的困難，許多企業(yè)不理解失業(yè)保險(xiǎn)制度，認(rèn)為失業(yè)保險(xiǎn)是一平二調(diào)、劫富濟(jì)貧，并以各種方式拖欠、抵制失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納，出現(xiàn)了類似少報(bào)職工人數(shù)或工資總額等失業(yè)保險(xiǎn)漏稅行為。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，究其原因，一方面是當(dāng)事人認(rèn)識上存在偏差，另一方面也與目前采取的統(tǒng)一費(fèi)率制不無關(guān)系。

1．2．2．2失業(yè)保險(xiǎn)金繳納的標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)

在《規(guī)定》中指出，企業(yè)繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是按全部職工工資總額的0．6％～1％，從98年開始國家將這一費(fèi)率提高到3％，其中企業(yè)繳納2％，個(gè)人繳納1％。失業(yè)保險(xiǎn)金的繳納費(fèi)率由政府統(tǒng)一規(guī)定，無法體現(xiàn)企業(yè)失業(yè)率和其保險(xiǎn)費(fèi)繳納之間的關(guān)系，無法區(qū)別不同行業(yè)的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。對效益好失業(yè)率低的企業(yè)來說，因其只有很少甚至沒有職工領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金，所以這些企業(yè)常常把繳納保險(xiǎn)費(fèi)看作是對效益差失業(yè)率高的企業(yè)的無償補(bǔ)貼，使得這些企業(yè)不愿參加統(tǒng)籌失業(yè)保險(xiǎn)，即使參加了也抵制、拖欠保險(xiǎn)費(fèi)。而反觀效益差、失業(yè)率高的企業(yè)，統(tǒng)一費(fèi)率無疑助長其懶惰與依賴思想。

1．2．2．3失業(yè)保險(xiǎn)金的利用效率低下

失業(yè)保險(xiǎn)資金的使用效率有待提高，與失業(yè)保險(xiǎn)的兩大功能相對應(yīng)，失業(yè)保險(xiǎn)資金的使用方向主要有兩個(gè)：失業(yè)救濟(jì)和促進(jìn)再就業(yè)。但實(shí)際上真正用于失業(yè)救濟(jì)、促進(jìn)再就業(yè)的那部分資金所占比例只有70％左右。造成這種現(xiàn)象的原因，主要是因?yàn)槭I(yè)保險(xiǎn)資金的收支管用由勞動(dòng)部門單獨(dú)承擔(dān)，缺乏有效的監(jiān)督制衡機(jī)制導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)資金流失嚴(yán)重，挪用、擠占多提管理費(fèi)等現(xiàn)象十分普遍。即使是一些看似被用于失業(yè)救濟(jì)的資金，是否真正用到了應(yīng)該享受失業(yè)救濟(jì)金的失業(yè)人員身上也未可知。

1．2．3管理體制上的缺位，主要體現(xiàn)在基金征繳、管理、發(fā)放缺乏監(jiān)管。

社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對應(yīng)參保對象底數(shù)不清，存在大量企業(yè)漏?，F(xiàn)象；失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放拖欠、冒領(lǐng)現(xiàn)象仍然存在；管理方面缺乏有力的監(jiān)督，監(jiān)管的滯后造成制度運(yùn)行成本較高。監(jiān)管滯后既表現(xiàn)為缺乏相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范和約束，又表現(xiàn)為缺乏統(tǒng)一的由政府、工會、婦聯(lián)、企業(yè)和職工代表等社會各界廣泛參與的失業(yè)保險(xiǎn)基金委員會的監(jiān)督和管理。因而在基金運(yùn)行中的行政干預(yù)行為時(shí)常發(fā)生，擠占挪用也難以避免，由此導(dǎo)致基金管理的混亂。失業(yè)保險(xiǎn)基金從收到支，再到節(jié)余、儲存和投資，缺乏強(qiáng)有力的、系統(tǒng)的監(jiān)督管理機(jī)制。地方政府基金挪用的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，基金運(yùn)營過程中盲目投資、違規(guī)操作的行為屢見不鮮。這種非正常的基金運(yùn)行機(jī)制，大大削弱了失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)有的保障作用。

1．2．4統(tǒng)籌程度較低，互濟(jì)性差，互濟(jì)范圍小

現(xiàn)行《條例》第7條規(guī)定：失業(yè)保險(xiǎn)基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實(shí)行全市統(tǒng)籌；其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由施？自治區(qū)人民政府規(guī)定。從實(shí)施情況看，多數(shù)地區(qū)的統(tǒng)籌層次停留在縣一級。由于統(tǒng)籌層次偏低，基金的整體承受能力比較脆弱。要想抵御更大規(guī)模的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，必須提高統(tǒng)籌層次。一般來看，統(tǒng)籌層次越高，失業(yè)保險(xiǎn)基金的調(diào)劑余地就越大，基金使用效益也就越顯著。

1．2．5促進(jìn)再就業(yè)的能力較弱，難以與再就業(yè)相協(xié)調(diào)

失業(yè)保險(xiǎn)的失業(yè)救濟(jì)和促進(jìn)再就業(yè)這兩大功能是相互依存共同發(fā)展的，前者為后者提供基礎(chǔ)和保障，而沒有后者，前者也就失去了意義，而且我國的國情和財(cái)力狀況也決定了我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度不可能搞單純的失業(yè)救濟(jì)。只有強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)制度的促進(jìn)再就業(yè)功能，適當(dāng)加大轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、生產(chǎn)自救、職業(yè)介紹等就業(yè)服務(wù)的投入，才能降低失業(yè)救濟(jì)的成本。

龐大的富余人員是我國企業(yè)改革的最大障礙，一些企業(yè)為解脫包袱輕裝上陣，將大量的富余人員推向社會。這無疑大大加重了社會失業(yè)保險(xiǎn)制度的負(fù)擔(dān)，而為了確保數(shù)以千萬計(jì)的失業(yè)者的基本生活，將不得不提高失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，這樣反過來又將包袱推給了企業(yè)，形成了惡性循環(huán)。

2．如何走出我國城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)面臨的窘境

2．1實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新

結(jié)合《條例》，失業(yè)保險(xiǎn)改革應(yīng)借鑒世界其他國家在這一制度中的成功經(jīng)驗(yàn)，圍繞國家宏觀政策與建立現(xiàn)代企業(yè)制度展開。

2．1．1加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)立法

失業(yè)保險(xiǎn)，不僅要保證失業(yè)職工在失業(yè)期間獲得必要的基本生活保障，而且要培養(yǎng)和增強(qiáng)失業(yè)職工的再就業(yè)能力。因此，應(yīng)通過國家立法，實(shí)行強(qiáng)制性失業(yè)保險(xiǎn)，對失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施范圍、資金來源、基金的籌集與管理、待遇標(biāo)準(zhǔn)、享受條件、管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)做出明確的規(guī)定，以保障失業(yè)保險(xiǎn)制度的實(shí)施，只有這樣，才能保障失業(yè)者在失業(yè)期間享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的權(quán)利，保障失業(yè)保險(xiǎn)基金按期足額收繳，使權(quán)利和義務(wù)更好地聯(lián)系起來，逐步使失業(yè)保險(xiǎn)制度走上法制化的軌道。

2．1．2進(jìn)一步拓展失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍

從近些年我國失業(yè)狀況的特點(diǎn)看，困難企業(yè)和失業(yè)群體的分布有著很強(qiáng)的地域性，以至失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出和積累也水平不一，有的地區(qū)陷入較嚴(yán)重的困境，這就對失業(yè)保險(xiǎn)的總體統(tǒng)籌和控制能力提出了要求。因此，應(yīng)逐步拓寬失業(yè)保險(xiǎn)范圍統(tǒng)籌，引進(jìn)保險(xiǎn)金在省際間的調(diào)動(dòng)和平衡機(jī)制，加強(qiáng)地區(qū)之間的調(diào)劑作用，使失業(yè)保險(xiǎn)基金的使用效果得到更好的體現(xiàn)。

2．2完善保險(xiǎn)基金的使用與管理

2．2．1調(diào)整基金支出結(jié)構(gòu)，提高基金使用效益

失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出應(yīng)根據(jù)企業(yè)改革狀況，進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，根據(jù)歷年決算結(jié)果，失業(yè)保險(xiǎn)基金中生產(chǎn)自救費(fèi)和轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練費(fèi)的支出大大高于失業(yè)救濟(jì)金的支出。1995年，支出的失業(yè)救濟(jì)金占失業(yè)保險(xiǎn)金的比例為28％，而轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練及生產(chǎn)自救費(fèi)占失業(yè)保險(xiǎn)金的比例為40％，兩費(fèi)提取比例偏高，誘致一些地方出現(xiàn)了擠占、挪用兩費(fèi)的現(xiàn)象。隨著失業(yè)人員數(shù)量不斷增加，保障失業(yè)職工的基本生活將成為失業(yè)保險(xiǎn)的優(yōu)先任務(wù)。因此，應(yīng)相應(yīng)增加某些失業(yè)救濟(jì)項(xiàng)目如失業(yè)職工的生育補(bǔ)助金、獨(dú)生子女補(bǔ)助費(fèi)、生活困難補(bǔ)助金等。兩費(fèi)應(yīng)堅(jiān)持隨用隨提、不得預(yù)提和比率控制的原則，建立靈活的調(diào)節(jié)機(jī)制。用兩費(fèi)建立轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練基地和生產(chǎn)自救基地、購置大宗設(shè)備、扶持生產(chǎn)自救費(fèi)用，要經(jīng)主管部門和財(cái)政部門批準(zhǔn)，應(yīng)規(guī)定審批權(quán)限和審批程序，兩費(fèi)單獨(dú)設(shè)帳，如有結(jié)余，并入失業(yè)保險(xiǎn)基金。

2．2．2加強(qiáng)社會保險(xiǎn)金的管理，強(qiáng)化對失業(yè)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管

堅(jiān)決制止隨意擠占、挪用失業(yè)保險(xiǎn)基金。要建立社會保險(xiǎn)基金使用申報(bào)制度、審查制度和相應(yīng)的監(jiān)督措施，加強(qiáng)基金使用、管理和監(jiān)督，充分發(fā)揮審計(jì)、監(jiān)察部門的作用，加強(qiáng)行政監(jiān)督檢查，由社會相關(guān)部門和公眾代表組成監(jiān)事會形成社會監(jiān)督，對資金的收支運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)督，使城鎮(zhèn)失業(yè)人員真正享受到失業(yè)保險(xiǎn)金，減少社會不安定因素。

2．2．3提高失業(yè)保險(xiǎn)資金的自身增值能力

可運(yùn)用暫時(shí)閑置的資金，投資于一些風(fēng)險(xiǎn)些？收益穩(wěn)定的項(xiàng)目，變單純靠外界輸血為輸血與自我造血相結(jié)合，切實(shí)提高資金的使用效率。

2．3加大失業(yè)保險(xiǎn)金在促進(jìn)再就業(yè)方面的比重

主要用在職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)上。其中包括為下崗職工走向社會，在較為寬松的環(huán)境中謀求新的崗位提供有效服務(wù)，如對企業(yè)為分流下崗職工而進(jìn)行開發(fā)性項(xiàng)目缺乏資金的，可借給一定比例數(shù)量的失業(yè)保險(xiǎn)金用于生產(chǎn)自救；勞務(wù)輸入企業(yè)與下崗職工協(xié)商同意建立勞動(dòng)關(guān)系的，輸出企業(yè)向輸入企業(yè)一次性支付解決費(fèi)用有困難的，可由失業(yè)保險(xiǎn)基金扶持，對社區(qū)化職業(yè)培訓(xùn)和介紹企業(yè)下崗職工就業(yè)缺乏服務(wù)成本的機(jī)構(gòu)，失業(yè)保險(xiǎn)基金應(yīng)予以撥付支持等。再就業(yè)服務(wù)中心用于保障下崗職工基本生活和繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)用的資金來源，采醛？三三制的辦法解決，即財(cái)政預(yù)算安排1／3、企業(yè)負(fù)擔(dān)1／3、社會籌集（包括從失業(yè)保險(xiǎn)基金中調(diào)劑）1／3。同時(shí)，對困難較多的中西部地區(qū)和工業(yè)基地，中央財(cái)政給予一定的支持。

世界各國的經(jīng)驗(yàn)表明，失業(yè)保障制度越完善，社會對失業(yè)的承受能力就越高。完善失業(yè)保險(xiǎn)制度，既是向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果，也是緩解失業(yè)壓力的一種好辦法。