集體財產(chǎn)所有權(quán)是屬于集體的。勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有,包括法律規(guī)定的土地和森林、山脈、草原、荒地、灘涂等。
集體經(jīng)濟組織財產(chǎn);集體所有建筑、水庫、農(nóng)田水利設(shè)施和教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施;集體所有其他財產(chǎn)。
集體財產(chǎn)受法律保護,禁止任何組織或個人侵占、搶劫、私分、破壞或非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收。
關(guān)于集體財產(chǎn)所有權(quán)發(fā)生變動時所面臨的法律尷尬
處分權(quán)是所有權(quán)的一項重要權(quán)能,甚至是被認為擁有所有權(quán)的根本標志。沒有處分權(quán),所有人便無法實現(xiàn)生產(chǎn)資料與勞動力的結(jié)合,無法實現(xiàn)物的交換及權(quán)利的轉(zhuǎn)讓所帶來的收益。換句話說,處分權(quán)是最能反映所有人對物的實際支配的權(quán)利;而處分的目的恰恰又是為了收益,收益權(quán)又是現(xiàn)代所有權(quán)的本質(zhì)特征。在貨幣經(jīng)濟和信用經(jīng)濟條件下,所有權(quán)的重心正日益由占有轉(zhuǎn)向用益(這一走向,我們稱之為從管領(lǐng)到用益)。然而,在我國,對集體財產(chǎn)所有權(quán)而言,我們卻很難找到處分和收益兩項基本權(quán)能;甚至在特殊情況下,連占有和使用的權(quán)能都不具備。在集體財產(chǎn)所有權(quán)(如土地、企業(yè)產(chǎn)權(quán)及資產(chǎn)等)發(fā)生變動時,我們會面臨一系列法律上的尷尬局面。具體情形如下:
(一)農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)生變動時所面臨的法律尷尬。在我國,對農(nóng)村集體土地由村小組、村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府以集體名義進行占有,以使用權(quán)承包或租賃的形式有償交付農(nóng)民使用(不少學者認為,目前農(nóng)民這種使用集體土地的方式相當于前資本主義的永佃制)。按照我國土地管理方面的法律法規(guī),名義上擁有集體土地所有權(quán)的各級集體組織或單位對集體土地使用權(quán)是不能隨意處置的,尤其不能隨意進行轉(zhuǎn)讓買賣。但是縣級以上的政府可以代表國家從農(nóng)民手中購買集體所有的土地,購買土地的價格(或補償)完全以政府定價的方式由政府單方說了算,集體土地的所有者除了服從外,沒有討價還價的余地。另外,對集體土地買賣所得款項,農(nóng)民只能得到一小部分,大部分收益由征地的各級政府(主要是地方政府)和集體組織的代表占有并支配。也就是說,從所有權(quán)轉(zhuǎn)移所要求的基本權(quán)能看,農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不具備收益和處分兩項基本權(quán)能的。
(二)城鎮(zhèn)集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)發(fā)生變動時所面臨的法律尷尬。在我國,為了解決城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口人員的就業(yè)問題,各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)(包括以前的人民公社)或縣級政府曾組織成立了大批的城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)。這些城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)在解決城鎮(zhèn)非農(nóng)戶口就業(yè)方面無疑發(fā)揮了重要作用,許多企業(yè)都從幾個人起發(fā)展到成百上千人的大企業(yè)。為明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)、規(guī)范這些企業(yè)的運營,國家曾出臺過大量法規(guī)或政策文件來要求這些企業(yè)進行產(chǎn)權(quán)重組或改制,即要求企業(yè)職工或外部人員來買斷企業(yè)資產(chǎn)或股份。對這些改制企業(yè)而言,其在最初成立時,往往政府并沒有投入資金,企業(yè)財產(chǎn)完全是由集體企業(yè)的勞動職工共同創(chuàng)造或積累的,勞動職工應(yīng)當是企業(yè)資產(chǎn)的實際所有人,應(yīng)當擁有企業(yè)資產(chǎn)的實際處分權(quán)和收益權(quán)。但是實踐中,對城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)進行產(chǎn)權(quán)重組或改制的決定權(quán)卻完全由縣級以上政府控制,出售城鎮(zhèn)集體企業(yè)資產(chǎn)或股權(quán)所得的收益完全歸地方政府財政,地方政府實際成了城鎮(zhèn)集體企業(yè)資產(chǎn)的所有人??梢?,城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)的集體成員本身并不擁有企業(yè)資產(chǎn)處分權(quán)和收益權(quán)。所謂的集體所有權(quán)也僅是名義上的,與國家所有權(quán)或政府所有權(quán)本身并無二致。
(三)農(nóng)村集體財產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)集體財產(chǎn)所有權(quán)或國家所有權(quán)時所面臨的法律尷尬。從所有權(quán)發(fā)生變動的原因角度看,所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移只能通過買賣、贈予、互易、繼承等法定的方式進行。但是,在我國,從農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口所引發(fā)的戶籍身份上的變化卻能使集體財產(chǎn)所有權(quán)發(fā)生變動。如將農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口后,集體所有的土地便自動轉(zhuǎn)化為國家所有的土地(當然使用權(quán)仍可能還歸原來耕種的人員);農(nóng)村集體所有制的企業(yè)便轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)集體所有制的企業(yè),實際上是政府擁有支配權(quán)和收益權(quán)的企業(yè)。當然個別農(nóng)業(yè)戶口的人員如因讀書、轉(zhuǎn)干等原因轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口時,其也會因此失去原農(nóng)村集體成員所享有的集體財產(chǎn)所有者利益??梢?,我國的集體財產(chǎn)所有權(quán)帶有很強的主體身份性,不具有處分前的永久占有或使用權(quán)能,其實際擁有者和使用者帶有很大的不確定性。
(四)利用集體財產(chǎn)從事經(jīng)營或?qū)ν馔顿Y所產(chǎn)生收益處分或產(chǎn)權(quán)界定時所面臨的法律尷尬。隨著我國實行改革開放政策,不管是在農(nóng)村還是城市,都出現(xiàn)了大量的集體所有制企業(yè)(一般稱之為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),改革初期,許多私營或股份合作性質(zhì)的企業(yè)一般都掛靠在集體所有制企業(yè)的名下)。這些企業(yè)通過對外投資或相互參控股,不少企業(yè)還發(fā)展成為大型的企業(yè)集團。但是,對大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而言,其最終產(chǎn)權(quán)人往往是不清晰的。一般說來,這些企業(yè)所占用的土地最初都是集體所有的土地,所使用的資金也往往有部分是集體組織所投入的。但是這些企業(yè)往往僅由部分集體成員(甚至是少數(shù)個人)所控制,若企業(yè)經(jīng)營或?qū)ν馔顿Y產(chǎn)生虧損,損失的自然是集體成員的利益;若企業(yè)經(jīng)營或?qū)ν馔顿Y產(chǎn)生利潤或收益時,卻一般將這些利潤或收益留在企業(yè)內(nèi)部,不會分給集體成員。因為企業(yè)股東是以虛化的集體名義出現(xiàn)的,集體成員并不必然是股東身份,所以,單個集體成員是無法享有這些企業(yè)通過滾動發(fā)展所積累資產(chǎn)的所有者權(quán)益的。這樣,誰管理或控制著集體所有制企業(yè),誰實際就變相成了集體所有制企業(yè)的所有人。這也是我國集體所有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)無法界定清楚的根本原因之所在。
鑒于上述分析,我們認為:在我國,集體財產(chǎn)所有權(quán)實際上是一個被完全虛化的概念,從法律角度講,現(xiàn)實中已經(jīng)沒有存在的必要。從法律主體角度看,集體所有權(quán)實際上是不存在的,因為法律對集體的范圍是界定不清的。從所有權(quán)所要求的四項基本權(quán)能看,集體所有權(quán)也是不存在的,因為對集體成員(即便是作為一個整體)而言,不完全具備占有、使用、(尤其是)收益和處分權(quán)利的財產(chǎn)不應(yīng)稱之為法律上的所有權(quán)。從所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的原因看,我們以主體戶籍身份發(fā)生變化來界定集體財產(chǎn)所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移也是無法找到所有權(quán)轉(zhuǎn)移的法理依據(jù)的。
《中華人民共和國民法典》第二百六十一條農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),屬于本集體成員集體所有。
下列事項應(yīng)當依照法定程序經(jīng)本集體成員決定:
(一)土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的組織或者個人承包;
(二)個別土地承包經(jīng)營權(quán)人之間承包地的調(diào)整;
(三)土地補償費等費用的使用、分配辦法;
(四)集體出資的企業(yè)的所有權(quán)變動等事項;
(五)法律規(guī)定的其他事項。
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