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「摘要」我國的國家審計(jì)屬于典型的行政模式，即各級審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于各級政府，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)受雙重領(lǐng)導(dǎo)。隨著我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，現(xiàn)有的審計(jì)模式在許多方面都阻礙了審計(jì)機(jī)關(guān)職能的行使和審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，審計(jì)獨(dú)立性得不到充分保證，因此，針對現(xiàn)行審計(jì)模式的缺陷，應(yīng)改革我國現(xiàn)行的國家審計(jì)模式，逐步建立立法型審計(jì)模式。

「關(guān)鍵詞」國家審計(jì)行政模式；獨(dú)立性；立法模式重構(gòu)

國家審計(jì)在我國國民經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中處于重要地位，不斷完善我國國家審計(jì)體系，迎接新形勢的挑戰(zhàn)已成為當(dāng)務(wù)之急。

世界各國的國家審計(jì)大致可分為立法模式、司法模式、行政模式和獨(dú)立模式。立法審計(jì)模式是審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于立法部門，也就是議會，是獨(dú)立于政府部門之方的一種模式，以英美等國為代表；司法審計(jì)模式是國家審計(jì)擁有司法權(quán)，審計(jì)官員享有司法地位，從而強(qiáng)化了國家審計(jì)職能，這種模式產(chǎn)生于法國并以其為代表；行政審計(jì)模式是審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于國家行政部門的一種模式；獨(dú)立審計(jì)模式的主要標(biāo)志是國家審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于立法、行政和司法之外，不受任何機(jī)構(gòu)組織領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)的一種模式。

按照我國憲法的有關(guān)規(guī)定，我國的國家審計(jì)屬于典型的行政審計(jì)模式，即各級審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于各級政府的行政系統(tǒng)，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)受雙重領(lǐng)導(dǎo)。

一、現(xiàn)行審計(jì)模式存在的問題

由于我國國家審計(jì)模式形成的時間短，隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和發(fā)展，審計(jì)環(huán)境已發(fā)生了變化，我國這種審計(jì)模式也日益暴露出自身存在的問題。

（一）審計(jì)機(jī)關(guān)難以獨(dú)立于政府各職能部門

國家審計(jì)機(jī)關(guān)作為國家的管理機(jī)構(gòu)，對各級政府及其職能部門的營運(yùn)效率進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，根據(jù)現(xiàn)行的審計(jì)模式，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于各級政府，而各級政府既是審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者，又是審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督和控制的對象，這就在各級政府及其相應(yīng)的審計(jì)機(jī)關(guān)之間形成了一個“怪圈”，即審計(jì)機(jī)關(guān)對各級政府進(jìn)行審計(jì)，從理論上無法給以解釋，審計(jì)人難以獨(dú)立于被審計(jì)人；同時，由于審計(jì)機(jī)關(guān)只是政府的一個職能部門，與政府的其他職能部門在地位上是平等的，因而審計(jì)機(jī)關(guān)對同級其他部門進(jìn)行審計(jì)也困難重重，特別是一些重要的部門，如財(cái)政部門。事實(shí)上，職能部門的行為很大一部分是政府領(lǐng)導(dǎo)意志的具體體現(xiàn)，這也給審計(jì)機(jī)關(guān)的工作造成了障礙，使以權(quán)壓審、內(nèi)部變通審計(jì)的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）審計(jì)機(jī)關(guān)對國有企事業(yè)單位的審計(jì)受阻

審計(jì)機(jī)關(guān)作為全民財(cái)產(chǎn)所有者的一個監(jiān)督和控制機(jī)構(gòu)，需要對國有企事業(yè)單位進(jìn)行審計(jì)。我國由人大代表全體人民對全民財(cái)產(chǎn)，即國有財(cái)產(chǎn)擁有所有權(quán)，人大則將這些財(cái)產(chǎn)委托給政府進(jìn)行經(jīng)營管理，各級政府再將其委托給國有企事業(yè)單位進(jìn)行經(jīng)營管理。這樣，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于各級政府，就不能從完全意義上代表人民對其進(jìn)行監(jiān)督和控制，事實(shí)上變成了大內(nèi)審。由于各級政府與其相應(yīng)的國有企事業(yè)單位有著千絲萬縷的聯(lián)系，常常使得國家審計(jì)機(jī)關(guān)對國有企事業(yè)單位進(jìn)行審計(jì)時遇到阻力，所謂“審計(jì)難，處理更難”已成為一個無法回避的事實(shí)。

（三）地方保護(hù)主義的干擾

地方審計(jì)機(jī)關(guān)受雙重領(lǐng)導(dǎo)，而地方保護(hù)主義的存在使審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作難以獨(dú)立、客觀、公正地進(jìn)行，從而引發(fā)了許多的問題。

（1）影響了審計(jì)的公正性。地方審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)施審計(jì)時，會在一定程度上受到地方政府的干擾，在查出重大事項(xiàng)后，需經(jīng)地方政府首先認(rèn)可，方可提交省人大。地方政府出于保護(hù)地方利益的需要，很可能會對其加以影響。這樣，審計(jì)機(jī)關(guān)就無法客觀、公正地進(jìn)行審計(jì)。

（2）審計(jì)執(zhí)法難以到位，損害了審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性。審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行審計(jì)時，雖然查出了問題，但受地方政府行政干擾的影響，對問題的處理就會避重就輕，使審計(jì)司法處理難以到位。

（3）國家宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行不到位，甚至有時會出現(xiàn)失靈。由于地方利益的客觀存在，在國家宏觀調(diào)控政策與本區(qū)域的地方利益出現(xiàn)不一致，甚至矛盾時，地方政府出于保護(hù)地方利益的動機(jī)，會憑借其權(quán)力對國家的宏觀調(diào)控政策進(jìn)行變通性的執(zhí)行或干脆不予執(zhí)行，而審計(jì)機(jī)關(guān)由于受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)，也難以對此加以審計(jì)，揭露上報，從而造成國家宏觀調(diào)控的失靈。

（四）審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)得不到保證

無論是按照世界各國的通行做法，還是從我國審計(jì)工作的發(fā)展趨勢來看，今后審計(jì)工作的重點(diǎn)是監(jiān)督國家財(cái)政收支。很顯然，審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但目前我國審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由同級財(cái)政部門審批，使審計(jì)工作不可避免地會受到制約，客觀上影響了審計(jì)機(jī)關(guān)對財(cái)政部門的監(jiān)督力度。盡管我國《審計(jì)法》及其《實(shí)施條例》對審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)作了明確的規(guī)定，要求列入財(cái)政預(yù)算，由本級政府予以保證，但從實(shí)際情況來看，由于各級政府及其財(cái)政部門都把審計(jì)機(jī)關(guān)視同一般行政機(jī)關(guān)，加上一些地方財(cái)力緊張，使許多審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)得不到保證，特別是地、縣兩級審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)緊張的問題更加突出，影響了審計(jì)工作的正常開展。上述問題的存在，嚴(yán)重影響了國家審計(jì)職能作用的發(fā)揮，影響了國家審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，迫切需要重塑一種新的國家審計(jì)模式來適應(yīng)時代發(fā)展的需要。

二、重塑我國國家審計(jì)模式

在立法型審計(jì)模式下，國家審計(jì)具有很強(qiáng)的獨(dú)立性和權(quán)威性。因此，我國的國家審計(jì)應(yīng)當(dāng)走立法審計(jì)模式之路，

（一）審計(jì)經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列入國家預(yù)算

在立法型審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)接受各級人民代表大會的委托，依法獨(dú)立對政府進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但目前我國審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由同級財(cái)政部門審批，難以保證審計(jì)機(jī)關(guān)對財(cái)政部門監(jiān)督作用的發(fā)揮。

為了更好地保證審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，從體制上理順審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門的關(guān)系，確實(shí)解決好審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)逐步改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報制度。即參照國際上的通行做法，應(yīng)先由審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)職責(zé)、任務(wù)在定額定員的基礎(chǔ)上編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算草案，由財(cái)政部門在本級年度預(yù)算中單獨(dú)列示，報經(jīng)本級人大常委會批準(zhǔn)后執(zhí)行。

（二）實(shí)行省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制

在新形勢下，為了對國家財(cái)政進(jìn)行有效監(jiān)督，在立法型審計(jì)體制下，應(yīng)對省以下審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，即對市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)的人事、業(yè)務(wù)由省級審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)列入省級年度預(yù)算，系統(tǒng)管理層統(tǒng)下?lián)埽菏〖墝徲?jì)機(jī)關(guān)接受審計(jì)署（即最高審計(jì)院）的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。現(xiàn)實(shí)的情況是，審計(jì)署下達(dá)的統(tǒng)一組織項(xiàng)目和其他需要地方審計(jì)機(jī)關(guān)完成的項(xiàng)目較多，地方審計(jì)機(jī)關(guān)自己安排的項(xiàng)目較少，而在分稅制財(cái)政體制下，中央與地方劃分財(cái)權(quán)，則在有限的審計(jì)資源下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)對本級財(cái)政收支活動的監(jiān)督力度不夠。實(shí)行省以下審計(jì)機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制后，審計(jì)署與地方審計(jì)機(jī)關(guān)可以分別負(fù)責(zé)對中央與地方財(cái)政資金的監(jiān)督，而省級審計(jì)機(jī)關(guān)又同時接受審計(jì)署的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。這樣，既有利于對中央、地方兩級財(cái)政資金的監(jiān)督，又有利于審計(jì)系統(tǒng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，在全國形成一個統(tǒng)一有機(jī)的審計(jì)整體。

（三）制定審計(jì)組織法

應(yīng)將審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置，內(nèi)容機(jī)構(gòu)的設(shè)立，人員任免和崗位任職資格條件法律化，為此，應(yīng)制定審計(jì)組織法。

審計(jì)模式的重構(gòu)不是一朝一夕之事，不僅需要對《審計(jì)法》、甚至《憲法》的某些條款進(jìn)行修訂，而且也牽涉到國家審計(jì)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革和隸屬關(guān)系的調(diào)整問題，還涉及到社會政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化、道德、意識以及審計(jì)主體等諸多因素。立法型審計(jì)體制本身與審計(jì)環(huán)境的相容、適應(yīng)和磨合無疑需要一個較長的時間，這些因素都是在設(shè)定立法型審計(jì)模式時應(yīng)該考慮到的。

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