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因無名氏身份無法確認(rèn),公安交警部門聯(lián)系不到其近親屬,致使無名氏受害人及其親屬未能在訴訟中維護(hù)自身合法權(quán)益。目前,全國(guó)各地已出現(xiàn)由公安交警部門、檢察機(jī)關(guān)、民政局、社會(huì)救助基金管理機(jī)構(gòu)等部門代為行使權(quán)利救濟(jì)情形。那么,到底哪一個(gè)機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織[①]是經(jīng)過法律授權(quán)后代為起訴,人民法院可以受理的呢?

(一)公安交警部門。2005年公安部《交通事故處理工作規(guī)范》第74條規(guī)定:對(duì)未知名死者的人身?yè)p害賠償,公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)將其所得賠償款交付有關(guān)部門保存,其損害賠償權(quán)利人確認(rèn)后,通知有關(guān)部門交付損害賠償權(quán)利人。實(shí)踐中,常有公安交警部門依據(jù)此規(guī)定,代替無名氏家屬與肇事者簽訂調(diào)解書,并收取死亡損害賠償款。如山東就是由公安交警部門代收死亡損害賠償款,江蘇有部分地區(qū)也采取此做法。

由公安交警部門代無名氏及其家屬維權(quán),弊端是顯而易見的。

1.沒有法律依據(jù)?！督煌ㄊ鹿侍幚砉ぷ饕?guī)范》第74條僅規(guī)定公安交警部門需將賠償款交付有關(guān)部門,對(duì)肇事者不賠償?shù)牟]有主動(dòng)起訴權(quán),且對(duì)有關(guān)部門沒有作出明確規(guī)定。2009年1月1日新實(shí)施的公安部《交通事故處理程序規(guī)定》已刪除了此前的第74條規(guī)定。在第74條規(guī)定已經(jīng)失效的情形下,公安交警部門為無名氏維權(quán)已然不妥。

2.影響公正處理。公安交警部門要負(fù)責(zé)交通事故案件的受理、調(diào)查取證和責(zé)任認(rèn)定,根據(jù)做裁判員不能做運(yùn)動(dòng)員的司法原則,其不能成為代無名氏維權(quán)的適格主體。一方面,因無法查清無名氏身份,公安交警部門可能對(duì)事故現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證或者在交通事故責(zé)任認(rèn)定時(shí),作出不利于肇事者的結(jié)論。另一方面,考慮到結(jié)案率等考核指標(biāo)的影響,公安交警部門也可能會(huì)為了早點(diǎn)結(jié)案跟肇事者妥協(xié),降低肇事者的賠償金額,從而損害無名氏家屬的合法權(quán)益。

(二)檢察機(jī)關(guān)。近年來,全國(guó)各地出現(xiàn)多起由檢察機(jī)關(guān)替無名氏維權(quán)的案例。檢察機(jī)關(guān)主要是依據(jù)《刑事訴訟法》第99條規(guī)定[②],以刑事附帶民事原告人的身份向法院提起刑事附帶民事訴訟。如2010年6月,山西出現(xiàn)了全省首例檢察機(jī)關(guān)以原告身份為無名氏主張權(quán)利的公益訴訟案件。山西婁煩縣人民法院判決肇事者辛某某犯交通肇事罪,賠償無名氏家屬喪葬費(fèi)和死亡賠償金等共計(jì)10萬余元。

此類由無名氏死亡引發(fā)的代位索賠案件,檢察機(jī)關(guān)顯然不適合擔(dān)當(dāng)刑事附帶民事訴訟原告人。

1.立法上沒有明確規(guī)定。我國(guó)《刑事訴訟法》僅賦予檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失后可提起公益訴訟,而無名氏死亡損害賠償屬于以個(gè)體權(quán)利為特征的弱勢(shì)群體利益訴求,并非是國(guó)家和集體財(cái)產(chǎn)的損失,所以檢察機(jī)關(guān)不能充當(dāng)原告人為無名氏索賠。對(duì)此,法院的態(tài)度也十分明確。最高人民法院原副院長(zhǎng)蘇澤林曾言:近年來出現(xiàn)了作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院以原告身份提起的民事訴訟。對(duì)于此類訴訟,目前人民法院尚無受理的法律依據(jù)。

2.公權(quán)不得非法侵越私權(quán)。公權(quán)力部門權(quán)力運(yùn)行的法則是法無明確授權(quán)即不可,而不是法無禁止即可為。檢察機(jī)關(guān)作為原告參與訴訟,肇事者往往會(huì)處于劣勢(shì)地位,導(dǎo)致訴訟雙方地位嚴(yán)重失衡,從而影響訴訟的最終公正,因此檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)部門不能隨意擴(kuò)大自己的權(quán)力。

(三)民政局。當(dāng)前,最普遍的權(quán)利救濟(jì)就是由民政局及其下屬救助站代無名氏維權(quán)。民政部門作為維權(quán)者,有一定的法律依據(jù)。國(guó)務(wù)院《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第4條規(guī)定:縣級(jí)以上人民政府民政部門對(duì)流浪乞討人員負(fù)有救助的職責(zé),并對(duì)救助站進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。有觀點(diǎn)認(rèn)為,民政部門對(duì)流浪乞討人員的救助,不僅是要保障流浪乞討人員的基本物質(zhì)生活,還包括在他們?cè)馐苋松砬趾r(shí)提供法律救助,即擁有代他們主張損害賠償?shù)臋?quán)利。

司法實(shí)務(wù)中,爭(zhēng)議最大的就是民政局及其下屬救助站能否以原告名義替無名氏索賠維權(quán)。國(guó)內(nèi)著名的兩起民政局為無名氏維權(quán)案件,分別是江蘇省高淳縣民政局以原告身份提起訴訟和湖南臨湘市救助管理站把肇事司機(jī)所在單位和保險(xiǎn)公司告上法庭。其中,前一個(gè)案件法院以原告主體不適格為由駁回起訴,后一個(gè)案件法院以判決形式承認(rèn)了民政局的訴訟主體資格,判決被告支付賠償款15萬余元。法院對(duì)此截然不同的態(tài)度,也反映了一個(gè)事實(shí),即民政部門替無名氏維權(quán)并不恰當(dāng)。

1.缺少法律法規(guī)的明確授權(quán)。依據(jù)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第4條規(guī)定的救助職責(zé),應(yīng)該只限于保障流浪乞討人員的安全和基本生活,即提供食物、住處、助其還鄉(xiāng)、醫(yī)療救治等,并沒有其他方面的概括授權(quán)。而政府行政權(quán)力來源于法律的直接授權(quán),不能靠對(duì)法律進(jìn)行擴(kuò)張性的解釋和推理獲得,因此不能依據(jù)第4條規(guī)定就推論出民政部門有替無名氏維權(quán)的權(quán)利。

2.違背對(duì)弱勢(shì)群體的救助保障原則。由民政部門充當(dāng)原告進(jìn)行索賠,會(huì)讓民眾產(chǎn)生這樣的疑問:流浪乞討人員本因民政局救助措施不到位和管理疏忽而致死亡,死后民政局又代表無名氏維權(quán)提存保管賠償款,這會(huì)使民政部門陷入輿論譴責(zé)和道德危機(jī)。這樣的情形,顯然與法律救助保障的原則不相符。

(四)救助基金管理機(jī)構(gòu)。國(guó)家財(cái)政部、保監(jiān)會(huì)、公安部、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部五部聯(lián)合制定頒發(fā)的《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《試行辦法》)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后,于2010年1月1日正式實(shí)施。自此,我國(guó)道路交通事故社會(huì)救助基金制度初步建立,全國(guó)各地社會(huì)救助基金管理機(jī)構(gòu)也紛紛設(shè)立。2010年3月,浙江省象山縣道路交通事故社會(huì)救助基金管理辦公室以原告名義,向肇事者趙某索賠31萬余元,首開由社會(huì)救助基金管理機(jī)構(gòu)作為原告代無名氏索賠的先例。最終法院認(rèn)定,趙某承擔(dān)17萬元的賠償責(zé)任。

社會(huì)救助基金管理機(jī)構(gòu)具有公益救助性質(zhì),其最適合擔(dān)任代無名氏維權(quán)的角色,但目前也存在諸多法律難題。

1.僅規(guī)定對(duì)墊付的醫(yī)療費(fèi)用和喪葬費(fèi)用享有追償權(quán)?！对囆修k法》第24條規(guī)定:救助基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)本辦法墊付搶救費(fèi)用和喪葬費(fèi)用后,應(yīng)當(dāng)依法向機(jī)動(dòng)車道路交通事故責(zé)任人進(jìn)行追償。此規(guī)定以法律的形式確定了救助基金管理機(jī)構(gòu)可以自己的名義起訴肇事者,但依據(jù)的只是民法中的追償權(quán),追償款也僅限于為無名氏墊付的醫(yī)療費(fèi)用和喪葬費(fèi)用。

2.對(duì)肇事者不主動(dòng)賠償?shù)臎]有規(guī)定主動(dòng)起訴權(quán)?！对囆修k法》規(guī)定的社會(huì)救助基金管理機(jī)構(gòu)履行的四大職責(zé)[③]并不包括主動(dòng)起訴權(quán),而各省市依據(jù)《試行辦法》制定的適用于本省市的暫行辦法,雖然大都規(guī)定了社會(huì)救助基金管理機(jī)構(gòu)可以提存保管死亡賠償款,但對(duì)于肇事者不主動(dòng)賠償?shù)那樾?救助基金管理機(jī)構(gòu)也沒有主動(dòng)起訴索賠的權(quán)利。如《重慶市道路交通社會(huì)救助基金管理暫行辦法》第51條規(guī)定:交通事故結(jié)案前,公安機(jī)關(guān)交通管理部門、高速公路執(zhí)法部門機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)督促交通事故責(zé)任人或者其他賠償義務(wù)人向基金管理中心繳納死者喪葬費(fèi)和死亡賠償金。對(duì)不主動(dòng)賠償?shù)恼厥抡?社會(huì)救助基金管理機(jī)構(gòu)只能督促,而不能以自己的名義向肇事者起訴索賠。

綜上,因?yàn)闊o名氏死亡損害賠償案件的特殊性,公安交警部門和檢察機(jī)關(guān)顯然不能成為此類案件的當(dāng)事人一方,而民政部門也因?yàn)樾姓?quán)力的限制,不適宜擔(dān)當(dāng)為無名氏維權(quán)的權(quán)利主體。因此,由社會(huì)救助基金管理機(jī)構(gòu)作為原告替無名氏索賠維權(quán)是最符合法理和法律規(guī)定的,但還需要進(jìn)一步完善救助基金制度。

一、非道路交通事故處理流程怎么走

（一）比照道路交通事故案進(jìn)行調(diào)查、取證對(duì)非道路交通事故進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘察，對(duì)證人、當(dāng)事人進(jìn)行詢（訊）問，對(duì)車輛的檢驗(yàn)以及傷員的救治等前期處置，均可以比照道路交通事故的處理方法進(jìn)行。

（二）對(duì)非道路交通事故，應(yīng)進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，形成公安機(jī)關(guān)的調(diào)查結(jié)論，對(duì)事故進(jìn)行成因分析，并告知當(dāng)事人，其損害賠償可由交通管理部門調(diào)解或直接向人民法院提起民事訴訟。

（三）如果需對(duì)當(dāng)事人的某些嚴(yán)重違章行為進(jìn)行處罰，比如酒后駕車、無證駕車等，可以依照《治安管理處罰條例》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)其違章行為單獨(dú)處罰。

如果需對(duì)造成重大傷亡事故過133條有關(guān)交通肇事罪的處罰規(guī)定。

（四）非道路交通事故的損害賠償，在告知當(dāng)事人向人民法院提起民事訴訟之后，各方當(dāng)事人仍然申請(qǐng)公安交警部門進(jìn)行調(diào)解的，公安交警部門可以進(jìn)行調(diào)解，其損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)可參照道路交通事故的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。至于調(diào)解是否達(dá)成協(xié)議，達(dá)成協(xié)議后任何一方不履行的，當(dāng)事人可向人民法院提起民事訴訟。