2003年5月14日,騰彪、俞江和許志永三公民向全國人民代表大會常務委員會提交了一份關于審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書。這一事件立即引起了國人的普遍關注。沒過多久,8月18日,黑龍江省雙鴨山市居民盛其芳、馬繼云向黑龍江省人民政府和省人大常委會提交了一份請求立即廢止《黑龍江省信訪收容遣送工作規(guī)定》的建議書;9月,廣東省朱征夫等6名省政協(xié)委員聯(lián)名發(fā)起提案,建議廣東省先行廢除勞動教養(yǎng)制度;11月20日,一封由1611名公民的簽名的《要求對全國31省(市)公務員錄用限制乙肝病毒攜帶者規(guī)定進行違憲審查和加強乙病毒攜帶者立法保護的建議書》同時遞交到了全國人大常委會、衛(wèi)生部和國務院法制辦這一系列的事件,不僅使立法法第90條所確認的法規(guī)違憲審查建議權凸顯在人們面前,而且使我們清楚地看到,該項權利大大激發(fā)了公民監(jiān)督立法行為的積極性,并成為推動我國憲法訴訟和違憲審查機制最終建立的強大動力。
隨著該項權利的頻頻行使及事態(tài)的發(fā)展,我們也不得不承認,實踐中,該項權利的行使也遭遇了一些困境。
首先,審查建議石沉大海,杳無音信。
按照立法法、《法規(guī)規(guī)章備案條例》及各省、自治區(qū)和直轄市地方立法條例的規(guī)定,法規(guī)違憲審查建議提出后,接受建議的機關必須進行研究,研究后,再決定有無必要送有關專門委員會進行審查、提出意見。這說明公民的審查建議提出后,接受建議的機關,首先,必須受理,而不能拒絕;其次,受理以后必須處理,即進行研究,而不能置之不理,但研究以后,是否要把研究結(jié)論告訴建議人,以上這些法規(guī)都沒有規(guī)定。實踐中,接受建議的機關往往又不把研究結(jié)論告訴建議人。這就導致建議人無法知道自己的建議是否被有關機關采納了,是否被它們研究過了,這樣建議書不可避免地就陷入了一種石沉大海,杳無音信的境地,從而所有的建議案都成了沒有答復的懸案。
其次,審查建議無法當然啟動違憲審查程序。
除了審查建議石沉大海,杳無音信外,我們還需面對一個更大的遺憾,那就是在這么多的法規(guī)違憲審查建議案中,竟然沒有一例啟動了國家的違憲審查程序。
在《收容遣送辦法》違憲審查建議案中,當全國人大常委會還毫無動靜時,國務院很快自覺地將該法規(guī)給廢除了。國務院的這一舉措無疑贏得了國人的普遍贊賞,因為在此公民的審查建議不僅引起了國務院的高度重視,而且還給予了積極的回應,這種民間和政府之間的良性互動關系正是憲政精義之所在。但我們也不能不看到,在此實體正義的要求確實被滿足了,但程序正義的要求卻被忽略了。因為,三公民提建議的目的不僅僅在于要求廢除《收容遣送辦法》,更重要的是他們希望借此能啟動全國人大常委會的違憲審查程序。
與此相比,其它幾例審查建議案的情況就更不令人滿意了。因為這些建議的提出不僅沒有啟動違憲審查程序,而且也沒有像《收容遣送辦法》建議案那樣引起立法機關自身的重視和回應。這自然不是這些建議者所希望的結(jié)果,因為他們也有著強烈的啟動法規(guī)違憲審查程序的期望。
所以,法規(guī)違憲審查建議權雖然使公民獲得了一定的啟動法規(guī)違憲審查程序的權利,但由于這項權利還無法當然啟動法規(guī)違憲審查程序,這就使得建議者的預期目的往往無從實現(xiàn)。
面對困境,我們總得設法擺脫困境,這樣我們才能不斷進步。況且,法規(guī)違憲審查建議權所遭遇的并不是那種讓人左右為難的兩難困境,我們完全可以通過更周全的制度設計來擺脫這種困境,從而實現(xiàn)建議人的預期目的。
1.建立回復機制
建議提出后,接受建議的機關理應把建議的處理結(jié)果告訴建議人,這不僅是對公民知情權的保障,而且更是使建議權發(fā)揮其應有效果的一個不可缺少的制約因素。試想,如果接受建議的機關可以不把建議處理情況告訴建議人,那么公民怎么知道建議有沒有被研究過?又怎么能防止接受建議的機關把建議置之不理,或者隨便處理呢?
這種回復機制的設置技術也不復雜。其實只要全國人大常委會今后再遇到法規(guī)違憲審查建議案后,能適時地把建議處理結(jié)果告訴建議人,這個制度就可以初步確立起來了。因為我們雖然不是判例制國家,但先例的作用有時是很大的,只要全國人大常委會率先確立了這個先例,那么其它接受建議的機關一般都會緊隨其后。然后在這基礎上,等以后實踐成熟后,再通過立法對此進行具體規(guī)范,這樣我們所希望的回復機制就可以基本成型了。
2.發(fā)展為訴權
回復機制的建立雖然可以使我們擺脫建議石沉大海,杳無音信的困境,但它并不能使我們擺脫啟動違憲審查程序當然不能的困境。要擺脫這個困境,我們必須把建議權發(fā)展為訴權。這不僅是權利救濟的需要,也是加強立法監(jiān)督的需要,更是保障公民主體地位和主人翁身份的需要。
要把建議權發(fā)展為訴權就沒有建立回復機制那么簡單了。因為訴權同時意味著憲法訴訟制度的建立,而憲法訴訟制度的建立,涉及憲政體制的方方面面,這需要長期的改革積累才能完成。
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