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一、行政不作為什么意思？

所謂行政不作為，就是指行政主體及其工作人員有積極實(shí)施行政行為的職責(zé)和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)履行而未履行或拖延履行其法定職責(zé)的狀態(tài)。

構(gòu)成行政不作為，必須是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，負(fù)有某種特定義務(wù)，必須為具體的法定作為義務(wù)，必須具有履行義務(wù)的能力，必有有存在不作為的情形等。

二、行政不作為的構(gòu)成要件有三個(gè)：

一、申請(qǐng)要件

行政相對(duì)人向行政主體提出了實(shí)施一定行為的合法申請(qǐng)。按照行政主體能否主動(dòng)作出行政行為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可分為依職權(quán)的行政行為和依申請(qǐng)的行政行為兩類。對(duì)照《行政復(fù)議條例》第九條第(四)、(五)、(六)項(xiàng)和《行政復(fù)議法》第六條第(八)、(九)、(十)項(xiàng)規(guī)定的可以申請(qǐng)復(fù)議的三類行政不作為案件看，可以發(fā)現(xiàn)，除可以申請(qǐng)復(fù)議的行政不作為案件的種類得到擴(kuò)展外，另一個(gè)細(xì)微變化是：《復(fù)議條例》第九條第(六)項(xiàng)單純規(guī)定，“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的”，可以申請(qǐng)復(fù)議;而《行政復(fù)議法》第六條第(十)項(xiàng)則強(qiáng)化規(guī)定，“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會(huì)保障金或者最低生活保障費(fèi)，行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)放的”，可以申請(qǐng)復(fù)議?？梢园l(fā)現(xiàn)，立法者在此突出了“申請(qǐng)”這一前提條件。再?gòu)摹缎姓?fù)議法》第六條第(八)、(九)、(十)項(xiàng)的三項(xiàng)規(guī)定來(lái)看，可以申請(qǐng)復(fù)議的三類行政不作為，均有“申請(qǐng)”這一前提條件。從這些變化中可以看出，立法者現(xiàn)在的態(tài)度是，行政主體只在對(duì)依申請(qǐng)的行政行為不依法履行時(shí)，才構(gòu)成行政不作為;行政相對(duì)人對(duì)依職權(quán)的行政行為，行政主體怠于行使職權(quán)的，并不構(gòu)成行政不作為(而構(gòu)成瀆職)。

二、職權(quán)要件

行政主體對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng)事項(xiàng)具有法定職責(zé)和管理權(quán)限。公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政主體作出的一定具體行政行為，要在被申請(qǐng)的行政主體的法定職責(zé)和管理權(quán)限范圍內(nèi)。若行政相對(duì)人申請(qǐng)作出的一定具體行政行為不在被申請(qǐng)的行政主體的法定職責(zé)范圍內(nèi)，如申請(qǐng)公安部門發(fā)放社會(huì)保險(xiǎn)金、申請(qǐng)勞動(dòng)部門發(fā)放最低生活保障費(fèi)，不能對(duì)被申請(qǐng)的行政主體的不答復(fù)、不辦理行為以行政不作為為由提起行政復(fù)議。其次，行政相對(duì)人申請(qǐng)作出的一定行政行為要在被申請(qǐng)的行政主體的管理權(quán)限-地域管轄、事務(wù)管轄和屬人管轄范圍內(nèi)。比如，發(fā)放-是公安部門的法定職責(zé)，發(fā)放最低生活保障費(fèi)是民政部門的法定職責(zé)，保護(hù)受教育權(quán)是教育行政部門的法定職責(zé)。若據(jù)此法定職責(zé)，甲省某市某區(qū)的公民要求甲省公安部門辦理-，乙省某市某區(qū)的公民要求甲省某市某區(qū)的民政部門向其發(fā)放最低生活保障費(fèi)，某外國(guó)籍公民向其住所地丙市某區(qū)教育行政部門申請(qǐng)保護(hù)受教育權(quán)。因省級(jí)公安部門并不直接承辦具體的-事宜，行政主體只對(duì)其管轄區(qū)域內(nèi)的相應(yīng)事務(wù)具有管理權(quán)限，申請(qǐng)人不按管理權(quán)限要求行政主體作出一定行政行為，被申請(qǐng)的行政主體不予辦理或答復(fù)的，申請(qǐng)人不能以其不作為為由申請(qǐng)行政復(fù)議。

三、期限要件

行政主體未在一定期限內(nèi)按照法定程式實(shí)施一定的行為。行政主體為一定行為的時(shí)間，少部分法律法規(guī)已作出規(guī)定，包括《行政復(fù)議法》在內(nèi)的大多數(shù)法律法規(guī)未作出規(guī)定。在沒有規(guī)定法定期間的情況下，學(xué)理界主張根據(jù)多方面因素，如行政主體處理類似問題的慣用時(shí)間、事件本身的難易程度、行政主體的主客觀條件、有無(wú)法定阻礙事由等，確定一個(gè)合理時(shí)間，并以該合理時(shí)間為基準(zhǔn)，確認(rèn)是否有不作為的事實(shí)存在。這種“經(jīng)驗(yàn)性”“任意性”的做法，因難以平衡行政相對(duì)人與行政主體間的利益而容易引發(fā)爭(zhēng)議，也因難以使不作為型行政復(fù)議步入“依法”軌道而損害行政司法活動(dòng)的特有價(jià)值。本人認(rèn)為，《行政復(fù)議法》應(yīng)當(dāng)采取一定的立法技術(shù)，對(duì)行政主體履行法定職責(zé)的期限作出明確、適當(dāng)?shù)囊?guī)定，以此來(lái)明確行政主體履行職責(zé)的合理期限和行政不作為的成熟期限。在此期限內(nèi)，行政相對(duì)人不得認(rèn)為行政主體不作為并申請(qǐng)行政復(fù)議;超過此期限，行政主體若沒有依照法定程式做出一定的行為，如履行(辦理)當(dāng)事人申請(qǐng)的事項(xiàng)，或書面告知當(dāng)事人不履行(辦理)的理由，則構(gòu)成行政不作為。