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建議一：要求采購(gòu)人推薦供應(yīng)商參與邀請(qǐng)招標(biāo)前須經(jīng)主管預(yù)算單位同意

征求意見稿第十三條明確了邀請(qǐng)供應(yīng)商參與邀請(qǐng)招標(biāo)的3種方式：發(fā)布資格預(yù)審公告征集、從省級(jí)以上財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫(kù)中選取、采購(gòu)人書面推薦。

不妨先來(lái)對(duì)比《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》(財(cái)政部第74號(hào)令)中關(guān)于采用非招標(biāo)采購(gòu)方式自行選擇供應(yīng)商的規(guī)定。其第十二條第一款明確，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)發(fā)布公告、從省級(jí)以上財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫(kù)中隨機(jī)抽取或者采購(gòu)人和評(píng)審專家分別書面推薦的方式邀請(qǐng)不少于3家符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)性談判或者詢價(jià)采購(gòu)活動(dòng)。第三款補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)采購(gòu)人推薦供應(yīng)商的比例不得高于推薦供應(yīng)商總數(shù)的50%。

筆者認(rèn)為，征求意見稿第十三條賦予了采購(gòu)人書面推薦供應(yīng)商參與邀請(qǐng)招標(biāo)的權(quán)利，并規(guī)定采購(gòu)人書面推薦邀請(qǐng)招標(biāo)供應(yīng)商的總數(shù)不得少于擬隨機(jī)抽取供應(yīng)商總數(shù)的兩倍，這一思路與74號(hào)令一脈相承。允許評(píng)審專家為采購(gòu)項(xiàng)目書面推薦供應(yīng)商的做法，既不符合評(píng)審專家的職責(zé)，又易引發(fā)評(píng)審專家為采購(gòu)人背書的問(wèn)題。但是，明確由采購(gòu)人推薦邀請(qǐng)招標(biāo)供應(yīng)商后，采購(gòu)人的權(quán)利范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，條文中缺乏對(duì)采購(gòu)人行為的制約(此前尚有評(píng)審專家進(jìn)行制約)，采購(gòu)人在執(zhí)行層面進(jìn)行推薦也無(wú)規(guī)可依。筆者建議，參照74號(hào)令中關(guān)于自主選擇評(píng)審專家的做法，明確采購(gòu)人書面推薦邀請(qǐng)招標(biāo)供應(yīng)商須經(jīng)主管預(yù)算單位同意。即將第十三條第一款第三項(xiàng)改為采購(gòu)人經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，書面推薦。

建議二：理順公開招標(biāo)供應(yīng)商不足3家情形的處理程序

征求意見稿第四十三條明確了公開招標(biāo)投標(biāo)供應(yīng)商不足3家情形的處理程序。即，公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的招標(biāo)項(xiàng)目，投標(biāo)截止后參加投標(biāo)的供應(yīng)商不足3家或者評(píng)標(biāo)期間出現(xiàn)有效投標(biāo)人不足3家的，除采購(gòu)任務(wù)取消情形外，應(yīng)當(dāng)依法報(bào)告財(cái)政部門，由財(cái)政部門按照以下原則處理：招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)程序符合規(guī)定的，同意采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)或者單一來(lái)源方式采購(gòu);招標(biāo)文件存在不合理?xiàng)l款或者招標(biāo)程序不符合規(guī)定的，責(zé)令采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)改正后依法重新招標(biāo)。

筆者認(rèn)為，該條的問(wèn)題主要有兩點(diǎn)，第一是處理方式有悖《政府采購(gòu)法》。依據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十六條、第三十七條規(guī)定，投標(biāo)人不足3家和評(píng)標(biāo)中有效投標(biāo)人不足3家的情形應(yīng)予廢標(biāo)，廢標(biāo)后，除采購(gòu)任務(wù)取消情形外應(yīng)重新組織招標(biāo)，需要采取其他方式的，應(yīng)在采購(gòu)活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門或者政府有關(guān)部門批準(zhǔn)。而征求意見稿沒(méi)有給廢標(biāo)后重新組織招標(biāo)的情形留下操作空間，因?yàn)椴⒎敲看尾蛔?家都要改變采購(gòu)方式。第二是未明確依法報(bào)告哪一級(jí)財(cái)政部門。按照慣例，應(yīng)以本級(jí)財(cái)政部門為宜。因此，建議將第四十三條改為公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的招標(biāo)項(xiàng)目，投標(biāo)截止后參加投標(biāo)的供應(yīng)商不足3家或者評(píng)標(biāo)期間出現(xiàn)有效投標(biāo)人不足3家的，應(yīng)予廢標(biāo)。廢標(biāo)后，除采購(gòu)任務(wù)取消情形外，應(yīng)當(dāng)重新組織招標(biāo)。需要采取其他方式采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)依法報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門，由財(cái)政部門按照以下原則處理

建議三：進(jìn)一步明確關(guān)于最高限價(jià)的若干問(wèn)題

征求意見稿的一大亮點(diǎn)是在預(yù)算之外提出了最高限價(jià)的概念。其第十二條規(guī)定，采購(gòu)人根據(jù)價(jià)格測(cè)算情況，可以在采購(gòu)預(yù)算額度內(nèi)設(shè)定最高限價(jià)，但不得設(shè)定最低限價(jià)。筆者認(rèn)為這個(gè)設(shè)計(jì)思路非常好，至少有兩方面作用：提高采購(gòu)金額的精準(zhǔn)度，避免供應(yīng)商依據(jù)虛高的預(yù)算報(bào)虛高的價(jià)格;有利于反映預(yù)算執(zhí)行周期中市場(chǎng)價(jià)格或者需求的變化。

但是，從實(shí)際操作層面來(lái)看，征求意見稿對(duì)最高限價(jià)的定位仍不夠明確。筆者認(rèn)為，至少有以下幾點(diǎn)可能引發(fā)理解上的歧義和執(zhí)行中的混亂：

第一，最高限價(jià)可否作為采購(gòu)方式選擇的依據(jù)?假設(shè)公開招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)為采購(gòu)金額達(dá)到120萬(wàn)元，采購(gòu)人根據(jù)價(jià)格測(cè)算，認(rèn)定最高限價(jià)低于120萬(wàn)元，那么采購(gòu)金額實(shí)際上也未達(dá)到120萬(wàn)元，這個(gè)最高限價(jià)是否可以作為選擇采購(gòu)方式的依據(jù)?

第二，科學(xué)的價(jià)格測(cè)算能否在一定程度上遏制低價(jià)惡意中標(biāo)?既然要求采購(gòu)人進(jìn)行價(jià)格測(cè)算，那么對(duì)價(jià)格的科學(xué)測(cè)算結(jié)果就應(yīng)以區(qū)間來(lái)呈現(xiàn)，即有最高價(jià)，也有最低價(jià)。在公開政府采購(gòu)預(yù)算的前提下，設(shè)置最高限價(jià)的作用其實(shí)相對(duì)有限。同時(shí)，征求意見稿明確規(guī)定不得設(shè)置最低限價(jià)。筆者認(rèn)為大可不必對(duì)最低限價(jià)諱莫如深。即使目前政府采購(gòu)行業(yè)像工程招投標(biāo)一樣進(jìn)行價(jià)格精細(xì)化測(cè)算的條件還不成熟，但是，按照政府采購(gòu)結(jié)果導(dǎo)向管理的改革思路，允許采購(gòu)人在招標(biāo)文件中提出最低價(jià)也無(wú)可厚非。退一步來(lái)說(shuō)，就算不提出最低限價(jià)，也應(yīng)讓采購(gòu)人的價(jià)格測(cè)算在評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定供應(yīng)商報(bào)價(jià)明顯低于成本中起到參考作用。從管理制度上來(lái)說(shuō)，制定了最高限價(jià)而無(wú)最低限價(jià)的價(jià)格體系是不完善的，況且惡意低價(jià)中標(biāo)一直是政府采購(gòu)活動(dòng)中的爭(zhēng)議點(diǎn)，規(guī)則制定者不應(yīng)回避這個(gè)問(wèn)題。

第三，最高限價(jià)是否須經(jīng)主管預(yù)算單位同意?從征求意見稿的表述看，似乎無(wú)需經(jīng)過(guò)主管預(yù)算單位同意，那么，這個(gè)金額由誰(shuí)來(lái)提出?是預(yù)算執(zhí)行部門還是采購(gòu)部門?在政府機(jī)關(guān)，涉及資金的事情往往被視為燙手山芋，雖然采購(gòu)人內(nèi)部的責(zé)任劃分不必由財(cái)政部門來(lái)規(guī)范，但由誰(shuí)負(fù)責(zé)提出最高限價(jià)的問(wèn)題不明確，很可能出現(xiàn)眾人甩鍋無(wú)人接的窘境。

建議四：增加發(fā)現(xiàn)惡意串通行為后的處置程序

征求意見稿第三十七條界定了六類投標(biāo)人相互惡意串通投標(biāo)的行為：不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個(gè)人編制;不同投標(biāo)人委托同一單位或者個(gè)人辦理投標(biāo)事宜;不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件載明的項(xiàng)目管理成員為同一人;不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異;不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝;不同投標(biāo)人的投標(biāo)保證金從同一單位或者個(gè)人的賬戶轉(zhuǎn)出。

不難發(fā)現(xiàn)，上述六類行為中，第六類保證金從同一賬戶轉(zhuǎn)出可于開標(biāo)前發(fā)現(xiàn)，而其余五類均需在開標(biāo)和評(píng)標(biāo)過(guò)程中認(rèn)定，這就涉及開標(biāo)和評(píng)標(biāo)程序上的條件轉(zhuǎn)移，以及各類行為的認(rèn)定主體責(zé)任方。但是，征求意見稿對(duì)此類行為的處置程序(即誰(shuí)來(lái)認(rèn)定和認(rèn)定了以后怎么處理)沒(méi)有交代，在實(shí)踐中會(huì)讓采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)委員會(huì)無(wú)所適從。因此，建議在第三十七條中增加一款，即投標(biāo)人有前款行為之一的，其投標(biāo)無(wú)效。同時(shí)，在第五十九條第一款中增加一項(xiàng)(五)經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定有本辦法第三十七條情形的。

建議五：規(guī)范投標(biāo)文件裝訂不合規(guī)導(dǎo)致投標(biāo)無(wú)效的情形

征求意見稿第五十八條明確了投標(biāo)人投標(biāo)無(wú)效的幾種情形，其中第二項(xiàng)為投標(biāo)文件散裝或者活頁(yè)裝訂的。結(jié)合前后文分析，該項(xiàng)內(nèi)容應(yīng)涵蓋投標(biāo)文件的裝訂、封裝等要求不符合相關(guān)規(guī)定的情形，而僅用散裝或者活頁(yè)裝訂表述，不足以概括招標(biāo)文件中對(duì)于文件裝訂、簽署和蓋章的要求。如依此描述，即使投標(biāo)人不按招標(biāo)文件的要求在密封處蓋章，采購(gòu)人也沒(méi)有依據(jù)判定其投標(biāo)無(wú)效。因此，建議將第五十八條第二項(xiàng)改為未按照招標(biāo)文件規(guī)定要求密封、簽署、蓋章，或者投標(biāo)文件散裝、活頁(yè)裝訂的。

建議六：增加供應(yīng)商質(zhì)疑投訴中標(biāo)結(jié)果的相關(guān)條款

征求意見稿刪除了原18號(hào)令第六十三條關(guān)于投標(biāo)供應(yīng)商對(duì)中標(biāo)公告的質(zhì)疑和投訴的條款，筆者猜測(cè)可能與財(cái)政部計(jì)劃修訂《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》有關(guān)。但是，無(wú)論原因如何，作為招標(biāo)投標(biāo)程序中的重要組成部分，供應(yīng)商對(duì)中標(biāo)公告的質(zhì)疑和投訴不應(yīng)缺失。建議增加供應(yīng)商質(zhì)疑投訴中標(biāo)結(jié)果的條款。

(原文標(biāo)題：給征求意見稿提六點(diǎn)建議)