深入探索政府法律顧問(wèn)工作規(guī)律,著力構(gòu)建充分發(fā)揮政府法律顧問(wèn)作用的長(zhǎng)效機(jī)制。建立健全政府法律顧問(wèn)工作規(guī)則和相關(guān)配套制度,規(guī)范工作程序,明確工作職責(zé),提供工作保障;建立健全政府法律顧問(wèn)列席政府有關(guān)會(huì)議、參與政府領(lǐng)導(dǎo)接訪、承擔(dān)政府常務(wù)會(huì)議學(xué)法授課等工作制度,充分發(fā)揮政府法律顧問(wèn)法律服務(wù)作用。
建立健全情況交流、信息通報(bào)制度,加強(qiáng)與政府法律顧問(wèn)的聯(lián)系溝通;建立健全政府法律顧問(wèn)定期和不定期工作會(huì)議制度,針對(duì)政府事務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理中的重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)進(jìn)行分析研判,及時(shí)為政府出謀劃策;建立健全政府法律顧問(wèn)咨詢建議制度,鼓勵(lì)政府法律顧問(wèn)將有價(jià)值的法律意見(jiàn)、建議提交政府領(lǐng)導(dǎo)參閱。
建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)制度,將政府法律顧問(wèn)工作納入依法行政目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容,有效發(fā)揮政府法律顧問(wèn)在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府中的作用。
行政復(fù)議機(jī)制的健全與完善
傳統(tǒng)意義上的行政復(fù)議是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行使行政管理職權(quán)時(shí),與作為被管理對(duì)象的相對(duì)方發(fā)生爭(zhēng)議,根據(jù)行政相對(duì)方的申請(qǐng),由上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的其他機(jī)關(guān)依法對(duì)引起爭(zhēng)議的具體行政行為進(jìn)行復(fù)查并作出決定的一種活動(dòng)。它是上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)行政活動(dòng)進(jìn)行層級(jí)監(jiān)督的一種制度化、規(guī)范化的行政行為,也是國(guó)家行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行依法行政并自我約束的重要機(jī)制。從概念上不難看出,傳統(tǒng)意義上行政復(fù)議的范圍往往局限于具體行為。1991年1月1日起施行的行政復(fù)議條例第十條第一款第一項(xiàng)規(guī)定,公民、法人和其他組織對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者具有普遍約束力的決定、命令不服的,不能申請(qǐng)復(fù)議。
行政復(fù)議法的頒布,標(biāo)志著我國(guó)行政監(jiān)督救濟(jì)制度進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段,特別是該法第七條關(guān)于抽象行政行為的審查制度,對(duì)于加強(qiáng)和完善我國(guó)行政監(jiān)督救濟(jì)制度具有重要而深遠(yuǎn)的意義。
行政復(fù)議法規(guī)定,公民、法人或其他組織在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議時(shí),如果認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定(除國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方政府規(guī)章之外的各級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件)違法的,可以一并提出審查申請(qǐng)。
行政復(fù)議法第七條的規(guī)定直接賦予相對(duì)人對(duì)抽象行政行為要求審查的申請(qǐng)權(quán),這種申請(qǐng)不同于申訴,也不同于建議,它能夠產(chǎn)生一定的法律后果,即導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)受理與轉(zhuǎn)送該申請(qǐng),審查并處理被申請(qǐng)的規(guī)定。這解決了困擾我們多年的對(duì)抽象行政行為監(jiān)督無(wú)法啟動(dòng)的難題。并且,它從法律上明確了復(fù)議機(jī)關(guān)或有權(quán)機(jī)關(guān)的審查職責(zé)。這一職責(zé)不同于信訪或其他方式,而是必須在一定期限審查處理抽象行政行為的義務(wù)。不履行義務(wù)即構(gòu)成失職,須承擔(dān)一定的法律責(zé)任。另外,通過(guò)這種方式監(jiān)督的抽象行政行為范圍十分廣泛,幾乎包括了除行政法規(guī)與規(guī)章以外的所有抽象行政行為,特別是將部委規(guī)章以外的規(guī)定也納入審查范圍,具有十分重要的意義。
但是,現(xiàn)行行政復(fù)議法并沒(méi)有明確規(guī)定將抽象行政行為納入復(fù)議范圍,而是規(guī)定在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議時(shí),可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定的審查申請(qǐng),同時(shí)能夠提起審查申請(qǐng)的抽象行政行為的范圍也是十分有限的。而抽象行政行為比具體行政行為適用的對(duì)象更多、范圍更廣,一旦違法必將造成更大的危害,所以對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是層級(jí)監(jiān)督的重要內(nèi)容,也是很多國(guó)家的通行做法。筆者認(rèn)為,行政復(fù)議法應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為納入復(fù)議范圍。
第一,抽象行政行為的概念及范圍界定
抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)非特定主體制定的,對(duì)后發(fā)生法律效力并具有反復(fù)適用力的規(guī)范性文件的行為。從特征上說(shuō),非特定人是相對(duì)特定人而言的;對(duì)后發(fā)生法律效力是指其效力及于未來(lái);可以反復(fù)適用是指可以不止一次地適用該規(guī)范性文件,符合上述三個(gè)條件才能稱為抽象行政行為。關(guān)于抽象行政行為的范圍,理論界普遍認(rèn)為,抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。上至國(guó)務(wù)院,下至鄉(xiāng)政府,各級(jí)行政機(jī)關(guān)都有權(quán)依據(jù)憲法和組織法實(shí)施抽象行政行為。從我國(guó)抽象行政行為的范圍看,有必要對(duì)包括行政法規(guī)在內(nèi)的所有抽象行政行為加以監(jiān)督和規(guī)范,但從我國(guó)的法制現(xiàn)狀及法規(guī)、規(guī)章在執(zhí)法過(guò)程中所起的作用看,將所有抽象行政行為納入復(fù)議范圍不太現(xiàn)實(shí)。權(quán)衡現(xiàn)行體制下抽象行政行為對(duì)行政管理發(fā)揮的作用及存在的問(wèn)題兩方面關(guān)系,將納入行政復(fù)議范圍的抽象行政行為界定為規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件為宜。
第二,將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍的必要性
(1)抽象行政行為本身性質(zhì)的需要
對(duì)具體行政行為不服可以申請(qǐng)復(fù)議,但對(duì)抽象行政行為不能申請(qǐng)復(fù)議。很顯然,這在邏輯上是說(shuō)不通的,對(duì)相對(duì)人也不公允。因?yàn)榫唧w行政行為畢竟是針對(duì)個(gè)別人的,即使違法,對(duì)相對(duì)人造成的損失也是局部的。但抽象行政行為則不同,它是針對(duì)普遍對(duì)象作出的,適用的效力不止一次,具有反復(fù)性,加之層次多、范圍廣,因而產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。一旦違法,將會(huì)給眾多人造成損失,如果復(fù)議機(jī)關(guān)不能受理對(duì)違法抽象行政行為提出的復(fù)議申請(qǐng)并予以撤銷,那么就有可能導(dǎo)致違法不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨樵斐傻那趾υ谝欢ǚ秶鷥?nèi)連續(xù)發(fā)生,使更多的相對(duì)人蒙受損失。從這個(gè)意義上說(shuō),抽象行政行為比具體行政行為更具有危險(xiǎn)性和破壞力,因此更有理由將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍。
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