[內(nèi)容摘要]《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》第五十四條第(一項(xiàng)規(guī)定,具體行政行為證據(jù)確鑿,適用法律、法規(guī)正確,符合法定程序的,人民法院應(yīng)當(dāng)判決維持。多年的司法實(shí)踐反映出這一制度的設(shè)計(jì)存在諸多的問題;多年的司法實(shí)踐和理論探索同時(shí)表明,理論界和實(shí)務(wù)界對維持判決、駁回訴訟請求判決均有了相當(dāng)理性的認(rèn)識。重新審視維持判決制度,在理論層面、操作層面上對其進(jìn)行改造已有可能、并可行,維持判決制度應(yīng)該說已完成其在特定歷史階段被賦予的使命,現(xiàn)階段,讓其從行政訴訟的法律框架中淡出的內(nèi)、外部環(huán)境和條件已經(jīng)具備。
面對十多年來國家的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生的深刻變化,最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》對行政訴訟的判決方式所作的補(bǔ)充,雖使行政審判工作不致于陷入更深的困境,但司法實(shí)踐表明,《行政訴訟法》因受其頒布當(dāng)時(shí)背景的制約而規(guī)定的維持判決制度,在理論上、在司法實(shí)踐中存在諸多的問題,應(yīng)對其進(jìn)行深層次的反思,并予改造。
一、維持判決制度確立的背景。
由于《關(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法(草案〉的說明》中沒有對《行政訴訟法》規(guī)定維持判決制度作具體的說明,所以,確立維持判決制度的真正原因,除參與立法者之外,他人無法知曉。然而,一項(xiàng)制度的出臺總有其原因,在行政訴訟法制定之初,1988年7月13日的行政訴訟法征求意見稿上表述的行政訴訟的立法目的之一是“監(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)力”,后有人提出由法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的提法不妥;因而,在1988年11月的公布稿中,改成“促使國家行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)力”,對此,又有人認(rèn)為,依據(jù)憲法,法院和行政機(jī)關(guān)都向各級人民代表大會(huì)負(fù)責(zé),兩者應(yīng)是相互配合與制約的關(guān)系,行政機(jī)關(guān)的大量行政行為是合法的,對于合法的行政行為,法院判決予以維持,就是對行政機(jī)關(guān)依法行政的配合。所以,最終全國人民代表大會(huì)通過的《行政訴訟法》第一條規(guī)定其立法目的之一是“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”.依筆者之感覺,確立維持判決制度應(yīng)有以下原因:
原因之一:維持判決制度是《行政訴訟法》“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”這一立法目的必然結(jié)果。
可以說正是“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”這一立法目的直接催生了維持判決制度;同時(shí),維持判決制度又是“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”這一立法目的最直接、最明顯的體現(xiàn),兩者之間存在著難以割舍的關(guān)系。筆者以為,“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”所蘊(yùn)含和體現(xiàn)的《行政訴訟法》的價(jià)值傾向主要是維護(hù)行政權(quán)的行使。這一價(jià)值傾向能在立法中得以體現(xiàn),當(dāng)然有其特定的原因。
在我國,司法的特殊屬性尚未被普遍認(rèn)同,尤其是尚未被決策者群體普遍認(rèn)同;司法行政化的管理體制和運(yùn)作方式根深蒂固。參照前蘇聯(lián)模式形成的政治體制,堅(jiān)決排斥西方的分權(quán)、制衡理論,一方面,在國家的權(quán)力格局和實(shí)際運(yùn)作中,司法權(quán)很大程度上更從屬于行政權(quán);另一方面,司法權(quán)的管理體制和運(yùn)作方式嚴(yán)重地行政化、官僚化。一直以來,國家把法院視同于公安、監(jiān)獄、軍隊(duì)等一樣的專政工具,讓其承擔(dān)并非真正意義上的司法職能,事實(shí)上其承擔(dān)的是一種行政性的或其它非司法職能,強(qiáng)調(diào)法院工作與政治事務(wù)、行政事務(wù)的共同性,對法院實(shí)施與行政機(jī)關(guān)基本一致的管理和領(lǐng)導(dǎo)方式。盡管近年來,法院系統(tǒng)進(jìn)行了一些改革,試圖對司法行政化的管理體制和運(yùn)作方式有所改變,然而,事實(shí)上,根深蒂固的司法行政化的管理體制和運(yùn)作方式并未出現(xiàn)如改革者所預(yù)想那樣有所改變的跡象。相對于強(qiáng)大的行政權(quán)而言,司法權(quán)仍舊只是一個(gè)配角;體現(xiàn)司法權(quán)的行政審判、行政訴訟,自然也只能成為行政權(quán)行使的配角,那么,維持判決制度又有什么理由不予確立呢?
另外,中國傳統(tǒng)的法律文化、法律制度中有一個(gè)相當(dāng)消極的因素是人治思想,司法缺乏獨(dú)立性,司法權(quán)威、司法中立的觀念嚴(yán)重缺失,直至今天,在許多人(包括決策群體中的一些人的心目中,并不認(rèn)為司法是最終的解決糾紛、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)權(quán)利的途徑,他們認(rèn)為,當(dāng)行政行為合法時(shí),法院予以維持,是順理成章的事情,確立維持判決制度是理所當(dāng)然的。
原因之二:《行政訴訟法》制定頒布時(shí),對行政訴訟理論的研究相當(dāng)有限,沒有足夠的理論依據(jù)反駁維持判決制度的確立。
在起草行政訴訟法時(shí),曾經(jīng)提出過五種肯定式的裁判形式,分別為用裁定駁回當(dāng)事人的起訴、用判決駁回當(dāng)事人的訴訟請求、用裁定駁回當(dāng)事人的起訴訟請求、用裁定維持行政機(jī)關(guān)的決定、用判決維持行政機(jī)關(guān)的決定。當(dāng)時(shí)較為一致的觀點(diǎn)認(rèn)為,采取判決的形式主要是由于法院對具體行政行為進(jìn)行了全面的合法性審查,即實(shí)體性審查,而裁定由于處理的是訴訟過程中的程序性問題,并不解決實(shí)體問題,難于體現(xiàn)既維護(hù)又監(jiān)督的立法宗旨。最后立法機(jī)關(guān)接受了用判決維持行政機(jī)關(guān)的決定的裁判形式。
作為行政訴訟理論研究專家的原最高人民法院江必新副院長曾撰文提出“在什么條件下才能駁回當(dāng)事人的訴訟請求或維持行政機(jī)關(guān)的裁決呢?從我國目前的行政訴訟實(shí)際來看,我們認(rèn)為,駁回當(dāng)事人的訴訟請求或維持行政機(jī)關(guān)的裁決必須同時(shí)具備以下條件……”、“法院的判決形式除了采用駁回原告的訴訟請求外,還應(yīng)當(dāng)采取維持判決來確認(rèn)行政機(jī)關(guān)裁決的合法性”.由此不難看出,當(dāng)時(shí)的行政訴訟理論界曾認(rèn)為駁回訴訟請求判決與維持判決的具體適用條件、適用范圍并無原則的區(qū)別,在一定程度上把兩種判決方式等同起來。然而,理論研究和司法實(shí)踐表明,維持判決的適用條件應(yīng)趨于嚴(yán)格、適用范圍趨于狹窄;而駁回訴訟請求判決,在理論上,凡原告訴請的理由不能成立的,均可適用,并可以完全涵蓋維持判決適用的范圍。可見,《行政訴訟法》制定頒布時(shí),行政訴訟的理論研究極為薄弱,沒有看到駁回訴訟請求判決在行政訴訟制度中可以充分發(fā)揮的功能。
二、維持判決制度的反思。
1、維持判決制度所體現(xiàn)的行政訴訟目的存在偏差,理論依據(jù)單薄。當(dāng)今世界其他行政訴訟理論和制度較為發(fā)達(dá)的國家的和地區(qū),無論是大陸法系的國家,如德國、法國、日本,還是英美法系國家,如英國、美國,還有如我國的行政訴訟人民法院·曹建強(qiáng)
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