(1)完善企業(yè)基本養(yǎng)老制度,將城鎮(zhèn)就業(yè)人員全部納入該體系,堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合,逐步做實個人賬戶,同時將基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌到省級水平,部分條件成熟的統(tǒng)籌到全國水平;(2)健全失業(yè)保險制度,將企業(yè)下崗人員基本生活保障并入失業(yè)保險體系;(3)在基本醫(yī)療保險上完成“三同步改革”(即醫(yī)療保險制度、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)和藥品生產流通體制的同步改革),建立多層次、廣覆蓋的醫(yī)療保險和醫(yī)療救助體制;(4)建立健全職工工傷和生育保險;(5)以合理確定保障標準和方式的辦法,完善居民最低生活保障制度;(6)農村養(yǎng)老保障以家庭保障為主,但應探索建立農村最低生活保障制度。
現行社會保障制度難以渡過人口老齡化高峰
1.我國人口老齡化的特點
新中國成立后,我國走出百年戰(zhàn)亂,人民得以安居樂業(yè)。多子多福的傳統(tǒng)觀念加上醫(yī)療保健的改善,使20世紀50年代出生率提高而嬰兒死亡率大幅度降低,出現了一個生育高峰,導致人口爆炸。后來意識到人口問題的嚴重性,采取嚴厲的計劃生育政策,取得了一定效果,但50年代的人口激增和80年代以來的節(jié)制生育必然造成人口老齡化的迅速到來,給我國社會保障制度造成巨大壓力。與其他國家相比,我國老齡化具有兩個顯著特點:一是基數大、速度快。據聯合國預測,1950~2000年期間世界老年人口增長176%,我國增長217%;2000~2025年期間世界增長90%,我國增長111%。另據美國人口普查局的統(tǒng)計和預測,65歲以上老年人比重從7%升到14%所經歷的時間,法國115年,瑞典85年,美國66年,英國45年,日本30年,而我國大約只要25年。二是底子薄、負擔重。發(fā)達國家的人
口老齡化是在人均國民收入較高水平情況下出現的,而且建立了較健全的養(yǎng)老保險體系。例如,美國1935年建立社會保障體系,當時還沒有進入老齡化社會;日本進入老齡化社會時人均國民收入已經達到1689美元,有較充裕的財力建立養(yǎng)老保險制度。我國的老齡化是在人均國民收入較低的情況下出現的,到2000年,65歲人口占總人口的7%以上,步入老齡化社會,人均GDP也不過800美元,這迫使我國在經濟還不夠發(fā)達的時期解決比發(fā)達國家還嚴重的老齡化問題。
2.人口老齡化對社會保障的壓力
人口老齡化對養(yǎng)老保險制度造成的壓力已經有比較充分的研究成果,正因為如此,我國基本養(yǎng)老保險制度才決定從現收現付模式轉向社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的部分積累模式。這里再提人口老齡化,是想強調人口老齡化對社會保障制度的壓力是全面的,并不僅限于養(yǎng)老保險方面。醫(yī)療保險也直接受到人口老齡化的影響。國內外的有關資料證明,人均醫(yī)療費用和年齡密切相關,一般情況下,60歲以上年齡組的醫(yī)療費用是60歲以下年齡組醫(yī)療費用的3~5倍。美國、日本以及歐洲一些國家醫(yī)療費用大幅度增長的原因,除了醫(yī)療技術發(fā)展造成的費用增加,主要是人口老齡化。1998年,我國29個省市的公費醫(yī)療統(tǒng)計表明,人均醫(yī)療費支出,在職人員為477元,退休人員為1247元。衛(wèi)生部衛(wèi)生統(tǒng)計信息中心關于《中國健康模式轉軌和服務需求變化及其對經濟社會的影響》報告提出,即便是按1998年的醫(yī)療實際費用支出計算,人口老齡化帶來的醫(yī)療需求量負擔到2025年將增加47%;如果考慮到各年齡組的醫(yī)療費用按GDP年增長率同比增長,我國醫(yī)療需求量費用到2025年將達到6萬億元以上,占當年GDP的12%左右。再有,人口老齡化還直接帶來勞動力市場供求關系的變化,從而影響到失業(yè)保險。我國經濟發(fā)展處在產業(yè)和技術結構調整的重要時期,必然要求對勞動力的產業(yè)和技術結構相應進行調整。而老年職工在這樣的調整過程中處于相對不利地位,大量中老年職工過早退出就業(yè)的趨勢和老齡化所要求的推遲退休年齡形成了尖銳的矛盾,不論政策導向偏重于哪一方,最終都是對整體社會保障制度的壓力。此外,人口年齡結構的變化對社會福利、社會救濟以及優(yōu)撫安置等社會保障項目都將產生不同程度的影響,而這些問題目前研究得還很不夠。
3.養(yǎng)老保險基金不能滿足人口老齡化的要求
90年代中期,在設計基本養(yǎng)老保險基金模式時,曾反復測算過人口老齡化對養(yǎng)老基金的壓力,選擇了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的部分積累基金制。當時認為采用企業(yè)約20%的統(tǒng)籌繳費率與個人8%左右的繳費率比較適中。做出這一測算的假設條件是在50年左右時期九工資增長與儲蓄利率基本同步增長,且積累基金的回報率比儲蓄利率高2%。按這一方案,企業(yè)平均繳費率在20%左右就可以渡過我國的人口高峰,而且到2050年還可以有6%的部分積累??紤]到老職工和新制度實施前參加工作的職工過去沒有個人賬戶積累,為了避免新制度啟動時企業(yè)既要為老職工繳納養(yǎng)老金,又要為在職職工積累養(yǎng)老基金的雙重負擔過重的問題,曾設想個人賬戶中企業(yè)交納的部分先作為空賬,通過保持較高的企業(yè)交費率今后逐步填實。但實際情況是不僅個人賬戶中企業(yè)繳納的部分沒有填實,連職工個人繳納的部分也被挪用發(fā)放養(yǎng)老金。一些地方的交費率高達29%,仍然入不敷出;不僅個人賬戶全被透支,就連過去實行現收現付時略有結余的積累基金也都花光了。
從全國看,1998年全國基本養(yǎng)老保險基金收入1459億元,比上年增長9.1%;支出1511.6億元,比上年增長20.8%;期末滾存結余611.6億元,比上年減少10.4%,首次出現當年基本養(yǎng)老保險收支赤字。到1999年個人賬戶空賬已近上千億元。預計今后一段時間個人賬戶還將以每年名義積累500億元左右的速度增加,實際積累卻在減少,個人賬戶空賬規(guī)模在迅速擴大。從長遠看,個人賬產基金空賬將導致改革的初衷落空。在目前情況下,如要做到個人賬戶實積累,勢必大幅度提高企業(yè)繳費率,這將給國有企業(yè)雪上加霜,并影響非公有制企業(yè)參加基本養(yǎng)老保險制度。如個人賬戶長期空賬運行,社會統(tǒng)籌基金將繼續(xù)向個人賬戶基金大量透支,最終使統(tǒng)賬結合蛻變?yōu)轲B(yǎng)老金的一種計發(fā)辦法,部分積累制將名存實亡。1998年,國務院加快了基本養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌和屬地管理改革的步伐,這對于擴大基金的共濟性,解決一些地方養(yǎng)老金發(fā)放困難起了積極作用。但是,在現制度范圍內,通過省級統(tǒng)籌或屬地管理等方式,以一些地區(qū)或行業(yè)歷年滾存結余基金來緩解當前養(yǎng)老金拖欠問題,從整體和從長遠看,仍是向個人賬戶透支,動用本來已經積累不足的個人賬戶。如不盡快做實個人賬戶積累基金,進一步完善基本養(yǎng)老保險制度,勢必引起基金支付風險,無法渡過老齡化高峰。從我國人口金字塔所顯示的發(fā)展趨勢看,至少到2030年之前,人口老化的壓力都不會減弱。應當充分認識人口老齡化始終是我國社會保障制度改革和社會保障事業(yè)建設的一個客觀背景,把當前的緊迫問題和長遠的重大問題結合起來統(tǒng)籌解決。
《中華人民共和國社會保險法》第二條國家建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度,保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。第三條社會保險制度堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的方針,社會保險水平應當與經濟社會發(fā)展水平相適應。
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