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1994年，民政部經(jīng)過努力決定在農(nóng)村初步建立起與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的層次不同、標(biāo)準(zhǔn)有別的最低生活保障制度。2003年初，全國納入農(nóng)村最低生活保障的人數(shù)為406萬人。農(nóng)村最低生活保障制度波及全國的2037個(gè)縣、市、區(qū)，但所納入對(duì)象的人數(shù)在各個(gè)地方極不平衡，有的縣才幾十個(gè)人，所以雖有制度之名，實(shí)際上在相當(dāng)多的地方并無制度之實(shí)。

針對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度的缺陷，民政部決定調(diào)整農(nóng)村最低生活保障政策。2003年4月，民政部要求中西部沒有條件的地方不再實(shí)行有名無實(shí)的最低生活保障制度，只在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)繼續(xù)實(shí)行最低生活保障制度。北京、上海、天津和浙江、廣東、江蘇、遼寧決定繼續(xù)推行農(nóng)村最低生活保障制度，并且盡快做到應(yīng)保盡保，遼寧還決定擴(kuò)大農(nóng)村最低生活保障的覆蓋面，再增加67萬人，使全省達(dá)到20萬人;山東則決定在本省東部地區(qū)農(nóng)村繼續(xù)實(shí)行最低生活保障制度。

需要特別指出的是，福建省在2003年作出重大決策，決定在全省普及農(nóng)村最低生活保障制度。福建省于2003年34月對(duì)全省農(nóng)村特困家庭進(jìn)行了全面排查，發(fā)現(xiàn)全省低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村現(xiàn)行最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的困難家庭為20.5萬戶，54.06萬人;低于家庭人均年收入1000元的特困家庭24.8萬戶，68.3萬人。針對(duì)這一情況，福建省把妥善解決農(nóng)村特困群眾的基本生活、建立農(nóng)村居民最低生活保障制度列為貫徹三個(gè)代表重要思想的一項(xiàng)重大舉措，從2004年1月1日起在全省全面建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，以家庭人均年收入1000元作為全省農(nóng)村居民最低生活保障的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，所需3億元資金由省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，省級(jí)建立農(nóng)村最低生活保障專項(xiàng)補(bǔ)助資金2億元左右，對(duì)困難地方進(jìn)行補(bǔ)助。

中國中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，財(cái)政上存在多重困難，還難以達(dá)到實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度的條件，但如何保證西部貧困人口得到及時(shí)的救助，已成為一個(gè)亟待解決的問題。2003年初，民政部認(rèn)為，總結(jié)近十年的經(jīng)驗(yàn)，如果繼續(xù)在西部地區(qū)推行農(nóng)村最低生活保障制度，可能需要相當(dāng)長的時(shí)間，許多貧困人口的基本生活會(huì)長期得不到保障，地方政府也會(huì)以經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠?yàn)橛删芙^落實(shí)最低生活保障政策，因此必須調(diào)整政策，確定新的救助辦法，盡快地將所有需要政府救助的貧困人口納入救助范圍，這就需要進(jìn)行制度的創(chuàng)新和政策的調(diào)整，以徹底糾正對(duì)農(nóng)村特困人口救助具有較大隨意性的傳統(tǒng)辦法，杜絕行政長官想在什么時(shí)候救助就在什么時(shí)候救助并且往往是在春節(jié)前后進(jìn)行表演式救助的現(xiàn)象。

民政部在反復(fù)調(diào)查的基礎(chǔ)上，首先于春節(jié)后在河南省淮陽縣進(jìn)行了試點(diǎn)，然后對(duì)全國的政策進(jìn)行了新的設(shè)計(jì)和調(diào)整，包括以下內(nèi)容：

第一，在中西部地區(qū)，如果認(rèn)為還不具備實(shí)行農(nóng)村最低生活保障的條件，可以停止這一制度，另外實(shí)行農(nóng)村特困戶救助制度。

第二，不以627元的貧困線來確定各地的貧困人口，因?yàn)橛械牡胤揭粋€(gè)縣都是低于貧困線的農(nóng)村人口，實(shí)際上不可能按照這一標(biāo)準(zhǔn)來確定民政救濟(jì)人口，而是按照不救不活的標(biāo)準(zhǔn)來確定貧困人口;全國不確定統(tǒng)一的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，這主要是因?yàn)橹袊赜蜻|闊，各地的發(fā)展程度極不均衡。

第三，貧困人口的確定標(biāo)準(zhǔn)具體化，主要是三類人：一是從嚴(yán)格意義上不能達(dá)到五保條件但生活極為困難的鰥寡孤獨(dú)人員;二是喪失勞動(dòng)能力的重殘家庭;三是患有大病而又缺乏自救能力的困難家庭。這三類人員客觀上比較容易確定，沒有爭議，有著明確的標(biāo)準(zhǔn)。

第四，對(duì)不救不活的救助對(duì)象一律發(fā)放《農(nóng)村特困戶救助證》，登記造冊(cè)，規(guī)范管理。

第五，對(duì)農(nóng)村特困戶實(shí)行定期定量救濟(jì)，即按照w月給以一定數(shù)額的資金或?qū)嵨锏臉?biāo)準(zhǔn)，定期發(fā)放救濟(jì)物資。這樣的規(guī)定，比較適合中西部農(nóng)村的實(shí)際，對(duì)于經(jīng)濟(jì)上還不太發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以較快地以較低的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)所有急需政府救濟(jì)的特困戶給以規(guī)范的救助。這一制度與城市的最低生活保障制度是有明顯區(qū)別的，它沒有確定明確的最低生活保障線，不計(jì)算工資或者收入，又不實(shí)行差額救助，也不一定要按月發(fā)放，還有實(shí)物發(fā)放，因此這樣的制度便于普及，也便于操作，從而可以較快地在全國范圍內(nèi)實(shí)行。

2003年春季，民政部在全國范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)村的特困對(duì)象進(jìn)行了全面排查。這次排查，使得地方各級(jí)民政部門對(duì)于需要救濟(jì)的農(nóng)村特困群體有了比較具體的了解，從而為地方政府的貧困救助決策提供了可靠的依據(jù)。當(dāng)然，由于非典的影響，這次全國性的排查被耽誤了一定的時(shí)日。但是，無論如何，全國民政系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村的特困人口特別是不救不活的人口，并沒有超過3000萬人，實(shí)際上在2000萬人左右，低于過去農(nóng)村貧困人口高于城市貧困人口的估計(jì)。此外，通過調(diào)查對(duì)農(nóng)村救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)也有了比較清楚的認(rèn)識(shí)，看出農(nóng)村的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。這樣，無論是人口數(shù)量還是救濟(jì)資金，農(nóng)村救濟(jì)的壓力都要低于城市。也正是基于這一判斷，民政部才下定決心，在全國統(tǒng)一要求向特困戶發(fā)放《農(nóng)村特困戶救助證》并開展比較規(guī)范的救濟(jì)。

農(nóng)村特困戶的救助制度在一個(gè)不太長的時(shí)期內(nèi)就很快地在廣大農(nóng)村地區(qū)建立，中西部地區(qū)的農(nóng)村特困戶救助制度和東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村最低生活保障制度，客觀上已經(jīng)覆蓋了全國農(nóng)村的所有地區(qū)。也就是說，農(nóng)村救助的平臺(tái)，在2003年已經(jīng)初步搭建了起來，這在中國社會(huì)救助制度的建設(shè)歷史上，是一次重大的歷史性飛躍。

2003年是中國農(nóng)村社會(huì)救助制度建設(shè)最為關(guān)鍵的一年，民政部還結(jié)合農(nóng)村醫(yī)療體制的改革和合作醫(yī)療制度的建立，開始為農(nóng)村醫(yī)療救助確立制度性的框架;結(jié)合費(fèi)稅制度改革的全面展開，農(nóng)村五保制度的調(diào)整亦已提上議事日程。