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一、實(shí)證調(diào)查

以2013年度某基層法院民事審限管理數(shù)據(jù)調(diào)查為樣本：

(一)扣除審限與延長(zhǎng)審限情況

2013年度，某基層法院民事收案1448件，扣除審限的案件198件，占收案數(shù)量的13.67%;延長(zhǎng)審限的案件10件，占收案數(shù)量的0.69%;扣除審限與延長(zhǎng)審限兩項(xiàng)合計(jì)占民事收案數(shù)量的14.36%。

從扣除審限原因來(lái)看，鑒定類(lèi)最多，約占53%。198件扣除審限案件中，鑒定類(lèi)104件(含評(píng)估、審計(jì)3件)，公告送達(dá)42件，管轄權(quán)異議18件，中止23件，庭外和解4件，其他7件。

從扣除審限天數(shù)來(lái)看，扣除期間過(guò)長(zhǎng)現(xiàn)象普遍。長(zhǎng)達(dá)300天至450天的有5件，扣除原因分別是管轄權(quán)異議2件，鑒定2件，其他1件;長(zhǎng)達(dá)100天以上的共計(jì)81件，占41%。

(二)一年以上長(zhǎng)期未結(jié)案件的成因調(diào)查

經(jīng)過(guò)對(duì)審判流程系統(tǒng)內(nèi)及“體外循環(huán)”(案件信息全部上網(wǎng)之前立案，未納入信息化管理)的23起民事案件逐一調(diào)查統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)案件長(zhǎng)期未結(jié)的原因多為鑒定、中止審理等，不存在超審限問(wèn)題。長(zhǎng)期未結(jié)的具體原因還包括：1、需要鑒定，但一方當(dāng)事人不配合;2、案件承辦人調(diào)動(dòng)，審判人員銜接不力;3、上級(jí)法院退卷遲延;4、審理期間當(dāng)事人信訪(fǎng)，上級(jí)部門(mén)介入調(diào)查;5、因疏忽遺漏鑒定項(xiàng)目，補(bǔ)充鑒定;6、管轄權(quán)異議上訴，上級(jí)法院遲遲不退卷;7、庭外和解“失去下文”;8、一方當(dāng)事人因病或外地出差等理由申請(qǐng)中止審理;9、當(dāng)事人被刑拘或逮捕;10、審計(jì)、評(píng)估;11、當(dāng)事人對(duì)評(píng)估結(jié)果不接受，退回評(píng)估機(jī)構(gòu)重新評(píng)估等等。

二、存在的問(wèn)題及原因分析

(一)相關(guān)法律規(guī)定不完善，易導(dǎo)致案件久拖不決

1、關(guān)于案件中止的規(guī)定沒(méi)有細(xì)化。針對(duì)案件中止的情形，民訴法的規(guī)定比較籠統(tǒng)，尤其是最后兜底條款“其他應(yīng)當(dāng)中止的情形”，沒(méi)有進(jìn)行明確界定，容易成為拖延訴訟的合法擋箭牌。2、相關(guān)扣除審限的時(shí)限沒(méi)有規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》第九條雖然作了符合管轄權(quán)異議、中止審理、鑒定、審計(jì)期間等情形之一的不計(jì)入審理期限的規(guī)定，但缺乏相對(duì)應(yīng)的時(shí)間要求。如對(duì)管轄權(quán)異議案件的審理時(shí)間未明確時(shí)限;對(duì)委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定、審計(jì)的案件同樣沒(méi)有時(shí)間限制，導(dǎo)致有的案件因?qū)徲?jì)、鑒定等被拖延了很長(zhǎng)時(shí)間才得以結(jié)案。2004年出臺(tái)的最高人民法院《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問(wèn)題的規(guī)定》第四條又增加了庭外和解不計(jì)入審限的情形，但也未對(duì)庭外和解的時(shí)間作任何限制。

(二)審限管理機(jī)制存在漏洞，導(dǎo)致監(jiān)管缺失

一是缺乏有效的審限監(jiān)督制約機(jī)制。審判管理實(shí)踐中，針對(duì)訴訟遲延現(xiàn)象缺乏相應(yīng)的懲戒措施，審判效率方面的激勵(lì)機(jī)制有待進(jìn)一步建立和完善。二是審限跟蹤監(jiān)管不到位，扣除審限期間出現(xiàn)監(jiān)管“真空”。影響案件審理的情形消失后，何時(shí)恢復(fù)審理、審限從何時(shí)重新計(jì)算處于失控狀態(tài)。有些案件在應(yīng)當(dāng)恢復(fù)的時(shí)間內(nèi)不辦理恢復(fù)審理手續(xù)，往往延遲恢復(fù)審理時(shí)間，導(dǎo)致案件恢復(fù)不及時(shí)。

(三)法官缺乏“效率責(zé)任”觀念，存在理念偏差

有的法官把不計(jì)入審限當(dāng)成“保險(xiǎn)箱”，因不用擔(dān)心超審限而任意拖延;有的法官養(yǎng)成了先易后難的辦案習(xí)慣，即先辦相對(duì)簡(jiǎn)單、且爭(zhēng)議不大的案件，對(duì)案情復(fù)雜的案件則暫時(shí)擱一擱，甚至找到中止訴訟的理由后長(zhǎng)期置之不理。

三、改進(jìn)、完善建議

(一)立法層面

1、進(jìn)一步完善民訴法關(guān)于中止訴訟的規(guī)定。通過(guò)司法解釋對(duì)“其他應(yīng)當(dāng)中止審理的情形”作更具體、詳盡的說(shuō)明，限定適用條件，防止隨意中止審理。

2、有針對(duì)性地增加相關(guān)時(shí)限規(guī)定。如對(duì)于不計(jì)入審理期限的管轄權(quán)異議、鑒定等設(shè)定一定的期限，對(duì)法院委托的鑒定、審計(jì)、評(píng)估等設(shè)定一定的期限等;避免案件久拖不決，最大限度地減少訴訟遲延，全面提高審判效率。

3、規(guī)定變更審限告知當(dāng)事人制度，并賦予當(dāng)事人異議權(quán)。一是要向當(dāng)事人釋明審限變更可能帶來(lái)的訴訟遲延和成本增加等問(wèn)題，便于當(dāng)事人進(jìn)行理性選擇，如考慮是否接受調(diào)解等;二是便于當(dāng)事人進(jìn)行監(jiān)督，促使審判效率提高。

(二)審限管理層面

1、加大管理力度，完善審限制度的管理體系。一是建立和完善審限通報(bào)制度、每周審限預(yù)警機(jī)制等。二是要拓寬審限管理的外延，對(duì)因中止訴訟、審計(jì)、鑒定、管轄權(quán)異議等原因引起的長(zhǎng)期未結(jié)案件，應(yīng)加強(qiáng)動(dòng)態(tài)跟蹤管理，向有關(guān)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)了解工作進(jìn)展，督促及時(shí)恢復(fù)對(duì)案件的審理。三是完善審判流程管理系統(tǒng)的“審限變更模塊”，審管辦在辦理扣除審限時(shí)，設(shè)定扣除的起始和截止日期，以便于監(jiān)管和督促，避免承辦人隨意選擇恢復(fù)日期。

2、將案件平均審理周期納入考評(píng)范圍，建立審限管理的獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)審判效率高、長(zhǎng)期未結(jié)案件少的合議庭及主審法官予以獎(jiǎng)勵(lì)，反之則予以懲罰。不僅要對(duì)長(zhǎng)期未結(jié)案件的承辦部門(mén)及法官進(jìn)行定期通報(bào)，而且還記入法官績(jī)效考評(píng)檔案。對(duì)超過(guò)一年以上未結(jié)的案件，實(shí)行定期匯報(bào)制度，強(qiáng)化對(duì)扣除審限期間的監(jiān)督管理和效率考核。

(三)司法實(shí)踐層面

一是要求法官在確保案件實(shí)體公正的前提下，自覺(jué)強(qiáng)化“效率也是公正”的責(zé)任意識(shí)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只有提高效率意識(shí)、節(jié)約時(shí)間成本意識(shí)，才能更好地服務(wù)民生，提高司法公信力。法官要爭(zhēng)取用最短的時(shí)間，最少的投入，公正、高效地審結(jié)每一起案件，盡可能地縮短案件審理期限，以滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)法院工作的效率要求。

二是強(qiáng)化法官對(duì)拖延訴訟行為的其他主體的監(jiān)督職責(zé)。最高人民法院在《中華人民共和國(guó)法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》中第一次明確指出“法官在審判活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵守且監(jiān)督當(dāng)事人遵守訴訟程序和各種時(shí)限規(guī)定，避免因訴訟參與人的原因?qū)е虏缓侠砘蛘卟槐匾难诱`?！狈ü僭谧杂X(jué)遵守審理時(shí)限、充分尊重當(dāng)事人的訴訟權(quán)利的同時(shí)，為防止訴訟參與人有意或無(wú)意地降低司法效率，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮審判權(quán)的督促、監(jiān)督和管理作用，及時(shí)制止任何形式的不當(dāng)拖延訴訟行為，即“消除不必要的延誤”，從而滿(mǎn)足社會(huì)公眾對(duì)人民法院公正與效率的企盼。