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行政復議是行政相對人認為行政主體的具體行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關依照法定程序，對被申請的具體行政行為進行合法適當性審查，并提出行政復議決定。行政復議是既行政訴訟、信訪之后，法律賦予行政相對人的又一種行政救濟方式，其便民、高效的特點是其他兩種方式所不具備的，行政復議制度是行政機關通過行政系統(tǒng)內部的層級監(jiān)督，來實現(xiàn)對行政相對人合法權益的有效保護，但是從近些年來的實際施行情況來看，并沒有完全達到既定效果。行政復議前置是指行政相對人對法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時，應當先選擇向行政復議機關申請行政復議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟;如果經(jīng)過行政復議之后行政相對人對復議決定仍有不同意見的，才可以向人民法院提起行政訴訟。本文從分析行政復議前置程序的設置對行政相對人合法權益的保護以及行政機關依法行政所產(chǎn)生的積極作用入手，重點介紹了美國和德國的行政復議制度及其特點，具體論述了我國擴大行政復議前置范圍的必要性、可行性，并且進一步提出了對今后我國行政復議制度改革的幾點建議。

關鍵詞：行政復議前置監(jiān)督范圍

行政復議制度的本質是為公民、法人或者其他組織監(jiān)督國家行政權力的行使，維護自身權益，提供一條法律途徑，從而來進一步規(guī)范行政權的行使。從1999年頒布的《行政復議法》與舊有的《行政復議條例》比較來看，《行政復議法》更側重于對行政權的監(jiān)控，但是從《行政復議法》施行五年來的情況看，效果似乎并非如愿。以下我想從擴大行政復議前置范圍的角度入手，談一下在新的社會條件下，行政復議制度該如何更好的發(fā)揮作用。

一、我國行政復議制度中關于行政復議前置問題的規(guī)定

(一)行政復議前置的具體含義

行政復議前置是指行政相對人對法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時，應當先選擇向行政復議機關申請行政復議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟;如果經(jīng)過行政復議之后行政相對人對復議決定仍有不同意見的，才可以向人民法院提起行政訴訟。因此，在行政復議前置的情況下，行政相對人不經(jīng)過復議環(huán)節(jié)直接向人民法院提起行政訴訟，是不允許的。

(二)我國現(xiàn)行行政復議法中對行政復議前置的規(guī)定及內在原因

我國《行政復議法》中關于行政復議前置的規(guī)定主要是第三十條第一款：公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經(jīng)取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議;對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。由此可見，我國《行政復議法》中主要是對自然資源的確權類爭議做了行政復議前置的規(guī)定。此外，在其他法律、法規(guī)中也僅有《治安管理處罰條例》第三十九條、《海關法》第四十條、《進出口商品檢驗法》第二十八條、《稅收征收管理法》第五十六條、《國家安全法》第三十一條、《注冊會計師法》第十一條有有關行政復議前置的規(guī)定。分析如此規(guī)定的原因，筆者認為有如下兩點：第一，主要是為了降低相對人的訴訟成本，減輕訴累。就自然資源的確權來說，《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等自然資源法中都有這樣的規(guī)定：縣級以上人民政府是具體確定土地、森林、草原等自然資源所有權或者使用權的機關，即自然資源的確權屬于行政權行使的范疇。在我國《行政訴訟法》第五十四條第(二)項中規(guī)定：人民法院對主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯誤，違反法定程序，超越職權，濫用職權的具體行政行為有判決撤銷或者部分撤銷的權力?？梢钥闯鲈谠摋l款中法律并沒有賦予人民法院變更行政機關具體處理決定的權力，而在《行政復議法》第二十八條第一款第(三)項中，同樣的情形法律賦予行政復議機關的權力是：撤銷、變更或者確認具體行政行為違法，以及責令其重新作出具體行政行為。因此說，相對人在將自然資源確權類爭議案件訴至人民法院后，若拿到的是法院對具體行政行為撤銷或者部分撤銷的判決，那么其還須依靠行政機關，也就是縣級以上人民政府來解決這個問題，這樣無疑會延長相對人問題解決的時間，增加相對人解決問題的成本，這不僅和《行政復議法》便民的一般原則是相違背的，而且與當前全國法院系統(tǒng)正在開展的公證與效率活動的宗旨也是不相符的。所以，《行政復議法》第三十條第一款規(guī)定，土地、森林、草原等自然資源的確權類爭議應當先經(jīng)過行政復議程序，相對人對復議決定不服的才可以向人民法院提起行政訴訟，其目的主要是為了將糾紛解決在行政機關內部，從而來減輕相對人的訴訟成本，縮短問題解決的時間。第二，主要是行政機關和人民法院職能的區(qū)別所在。從以上歸納的行政復議前置類案件中，我們會發(fā)現(xiàn)，除了關于自然資源的確權爭議需要先經(jīng)過行政復議程序之外，還有關于商品檢驗檢疫、稅收征收管理等這種專業(yè)性極強的問題，而作為法院一個全社會居中裁判的司法機關，若是要求法院的居中裁判者們在較短的時間內精通各種專業(yè)知識，我想這是不現(xiàn)實的，盡管這樣可能會保證法院審判的絕對公正。因此，我國《治安管理處罰條例》、《海關法》、《進出口商品檢驗法》、《稅收征收管理法》、《國家安全法》、《注冊會計師法》中規(guī)定相對人對行政機關的相關具體行政行為不服，應當先行申請行政復議，并非直接進入訴訟程序，這樣做是為了減輕法院的負擔，加快問題解決的速度，當然自己對自己的行為裁判可能會產(chǎn)生諸多的不公，在后面我會談到具體的解決方法。總的來說，我國行政復議前置的范圍過于狹窄。

從以上的分析中，我們可以看出我國《行政復議法》的立法宗旨和具體規(guī)定之間的矛盾所在，即行政機關內部糾錯機制的實現(xiàn)需依靠行政復議程序的啟動，而目前《行政復議法》中對于行政復議程序的啟動所賦予相對人的是一種自由選擇權，相對人在與行政機關發(fā)生行政爭議后大多數(shù)情況下既可以選擇申請行政復議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟，而后者則會使行政機關的內部糾錯機制無從發(fā)揮作用。

二、設立行政復議前置制度的積極意義

(一)就相對人方面而言，提高了問題解決的效率，降低了問題解決的費用

前面已經(jīng)分析了《行政復議法》中設置行政復議前置程序的原因所在，從中不僅可以看出我國行政權和司法權相互之間的獨立，而且還能體會到國家設置行政復議前置程序的良苦用心。一些由行政權來管理的事務，司法權的過早干預，則會使得問題的解決變的更加拖延和復雜，而行政復議前置的設立使大部分行政爭議解決在了行政機關內部，這不僅維護了行政機關的社會公信力，而且也避免了相對人走上漫長的訴訟之路。另外，《行政復議法》第三十九條還規(guī)定：行政復議機關受理行政復議申請，不得向申請人收取任何費用。行政復議活動所需經(jīng)費，應當列如本機關的行政經(jīng)費，由本級財政予以保障。這樣，行政復議前置程序又會為相對人的問題解決節(jié)省許多費用。