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經濟觀察報獲悉，《農村土地制度改革試點總方案》已上報中央全面深化改革領導小組，其中包括宅基地制度、征地制度、農村集體經營性建設用地使用權入市制度以及土地二級市場制度試點方案，最大的亮點是提出宅基地的退出機制。

具體來說，退出的宅基地可由集體經濟組織按照市場價格回購，預留一定面積用于宅基地再分配，其余可以調整為集體經營性建設用地使用，實現(xiàn)宅基地財產性收益；另外，非公益性用地不允許征收，農村集體經營性建設用地使用權在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以不經國家征收為國有建設用地，而是直接流轉入市從事土地開發(fā)經營。

上述方案若獲批，則少數(shù)剩余宅基地通過退出和調整，可以變身為農村集體經營性建設用地，其使用權可以直接流轉入市。不過，11月25日，國土資源部相關人士對經濟觀察報表示，宅基地流轉只能限定在農村集體經濟組織成員內部，這一點在宅基地制度改革試點方案中難有突破。

目前中國農村屬于集體所有的共有三類土地，即耕地、集體經營性建設用地、宅基地。據統(tǒng)計，農村集體建設用地總量大概有16．5萬平方公里，其中至少70％以上是宅基地；真正屬于經營性建設用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地所占比例很小，約占10％。

這意味著，即便集體經營性建設用地使用權能夠實現(xiàn)自由流轉，對宅基地也很難產生實質性影響，經營性建設用地使用權的入市不會影響到宅基地改革方案，兩者是獨立的，上述國土資源部相關人士說。

不過，上述方案仍被認為是自1978年實施家庭聯(lián)產承包制以來，中國最大動作的一次農村土地制度改革嘗試。

中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云表示，總方案最大的亮點是建立起了一個農村內部的市場，不管是提出宅基地有償制度，還是外來農戶經同意可以承租宅基地，還是剩余宅基地可以入市；同時通過不允許城市居民來農村購買房屋條文限制購買主體，既保留了農村集體所有制制度，又堅持了市場化調配土地資源。

經濟觀察報了解到，在上述這些方案中，宅基地制度和征地制度的改革方案被認為是較為成熟的，其中宅基地制度試點方案基本已無懸念，而集體經營性建設用地使用權入市方案能否通過，則是這次改革方案的重點。另外，整體改革方案仍然是遵守嚴格的審批制度、封閉式運營制度和嚴格的風險控制機制。

11月26日，一位國土資源部高層對經濟觀察報表示，（對這個方案）有人說太激進，有人說太保守，我覺得剛剛好。

總體方案

在此次上報的總體方案中，宅基地制度試點方案最受關注。

該試點方案主要采取的是通過宅基地分配、渠道、退出機制來試點宅基地管理制度。在分配上，宅基地分配依然以戶為單位，但在人均耕地少、經濟發(fā)達的農村，實行相對集中建房落實一戶一居；在城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界外的傳統(tǒng)農區(qū)，繼續(xù)實行一戶一宅。

而在渠道上，則分為宅基地無償制和有償制，農戶初次分配的宅基地，繼續(xù)實行規(guī)定面積內無償取得；有條件地區(qū)執(zhí)行農戶自己選擇宅基地方位、超標占用宅基地、一戶多宅、退還宅基地后再次申請的、外村農戶通過繼承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地可以執(zhí)行有償使用。在退出上，農戶采取自愿退出宅基地的原則。

一些土地領域的專家認為，該試點方案亮點頗多。首先是對退出的宅基地進行了創(chuàng)新，方案規(guī)定要求村莊內部退出的宅基地可由集體經濟組織按照市場價格回購，預留一定面積用于宅基地再分配，其余可以調整為集體經營性建設用地使用，實現(xiàn)宅基地財產性收益，在符合規(guī)劃和保持原有建筑格局和風貌的前提下，村民可保持宅基地性質不變自用經營，也可由集體經濟組織回購原有宅基地轉換為經營性建設用地后，依照相關政策和程序入市。

其次，雖然宅基地可在本集體經濟組織內部通過出租、轉讓、入股等方式流轉，也可以通過約定年期、到期贖回的典賣形式實現(xiàn)用益物權，但外來農戶經同意可以承租宅基地。

而征地制度改革方面，雖然明確非公共利益用地退出征收范圍，也就是說農村集體經營性建設用地使用權在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以不經國家征收為國有建設用地，直接流轉入市從事土地開發(fā)經營，但因征地制度和集體經營性建設用地使用權入市制度的復雜性，高層對此尚持謹慎態(tài)度。

中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云認為，三項改革方案一環(huán)套一環(huán)，宅基地制度試點方案是高層認可的，也就是可以執(zhí)行的；若批準農村集體經營性建設用地入市的口子，就有可能出現(xiàn)把農民宅基地變成農村建設用地、再變成經營性建設用地入市的亂局，最后導致很多農村被拆遷，不管農民愿不愿意，因為當前農民是否是自愿退出宅基地沒法得到保護。

由此，集體經營性建設用地入市制度改革，成為此次農村土地制度改革總方案的重點。

根據現(xiàn)行規(guī)定，只有經過合法批準的集體土地建設用地使用權才能入市，而目前經過合法批準的集體土地建設用地使用權僅占一小部分。據了解，北京市從今年開始為集體建設用地使用權確權，上述國土部相關人士透露，目前北京批準使用權的集體建設用地僅占1％。

2013年，國土資源部曾草擬過一分農村集體經營性建設用地使用權入市試點方案，并已進入專家評審階段，一位參與專家評審的國土專家對經濟觀察報說，上次那份方案沒有實質性突破，要求試點在現(xiàn)有法律框架內進行，內部是有一些爭議的。不過，他表示，目前已經進入審批流程的試點方案為更新版本，業(yè)內對其有所期待。

經濟觀察報從國土資源部獲悉，新版本的集體經營性建設用地使用權入市試點方案如順利獲批，在試點區(qū)內的農村集體經營性建設用地使用權將可出租、抵押、轉讓，但經營性建設用地仍然保持集體所有。這意味著，村民對宅基地只享有使用權，農民將房屋賣給城市居民的買賣行為不受到法律的認可與保護，小產權房或仍將屬于違法。

地方試驗

目前，中國嚴禁城鎮(zhèn)居民在農村購買宅基地，宅基地使用權的權利主體是本集體經濟組織內部成員。但隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，越來越多農民進城務工，導致農民在農村擁有的宅基地閑置。據統(tǒng)計，目前中國農村宅基地10％～20％是閑置的，部分地區(qū)閑置率甚至高達30％。

而閑置宅基地如何退出，成為宅基地改革試點方案中亟需解決的難點。在土地主管部門看來，以退出閑置宅基地的方式，增加農村耕地，并通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，解決城市建設用地短缺問題，是宅基地改革的重要思路。

一位國家發(fā)改委人士告訴經濟觀察報，通過城鄉(xiāng)增減掛鉤的方式，將閑置宅基地的使用權以市場化、貨幣化的方式退出，但所有權不變，實現(xiàn)退出的宅基地指標換成城鎮(zhèn)的建設用地指標。

不過上述發(fā)改委人士稱，閑置宅基地的退出方式在內部仍存爭議，如何保證農民自愿、農民參與、農民獲益，如何解決宅基地復墾的資金缺口，成為頗具爭議的兩大問題。

中國農業(yè)大學農民問題研究所所長朱啟臻表示，國土部要求清除空心村，還原成耕地，這沒問題的，但在退出機制設計上一定要考慮如何才能避免強制退出的現(xiàn)象。頂層設計要求尊重農民意愿，部分地方為了財政收益，又有土地流轉任務，強迫或者采取誘導的辦法要求農民退出閑置宅基地時有發(fā)生。

盡管宅基地改革試點方案尚在審議，宅基地改革在各地的試驗其實早已啟動，浙江、廣東、安徽等地已經開始推動宅基地改革試點工作。

根據浙江省國土資源廳消息，浙江要求按照一戶一宅、拆舊建新、法定面積的原則，在全省開展農村宅基地利用情況專項調查，摸清農民建房特別是無房戶、危房戶的現(xiàn)狀和實際需求，并每年制訂農民建房實施方案，明確建房名單、規(guī)劃選址、用地規(guī)模、時序安排以及規(guī)劃實施保障措施，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位設置農村居民點，引導農民按規(guī)劃要求集中建房。

另外，浙江省對不同區(qū)域宅基地采取了不同的引導原則。對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內的農民建房要納入城市建設，結合三改一拆（即舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造和拆除違法建筑）和城鎮(zhèn)低效土地再開發(fā)利用，引導和鼓勵公寓式安置。對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的農民建房要納入新農村建設，利用農村土地綜合整治平臺，引導農民建房向中心鎮(zhèn)、中心村集聚。

11月27日，浙江省國土資源廳一位官員告訴經濟觀察報，雖然國土部的宅基地改革試點方案還沒有發(fā)布，但浙江省的宅基地管理制度改革方案是經過部里批準的，原則上遵循部里的意見，不會出現(xiàn)沖突，但各地給出的具體方案是更細化的。