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（一）下列行為屬轉(zhuǎn)包行為：

1、承包單位承包建設(shè)工程后，不履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，將其承包的全部建設(shè)工程轉(zhuǎn)給他人的；

2、承包單位承包建設(shè)工程后，不履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，將其承包的全部建設(shè)工程肢解后以分包的名義分包轉(zhuǎn)給其他單位的；

3、法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他轉(zhuǎn)包建設(shè)工程行為。

承包單位對(duì)其承包的建和工程未派出項(xiàng)目管理班子或其技術(shù)管理人員數(shù)量明顯低于正常水平的，以轉(zhuǎn)包行為論處。

（二）下列行為屬違法分包行為：

1、總承包單位將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件單位的；

2、建設(shè)工程總承包合同中未有約定，又未經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可，承包單位將其承包的部分建設(shè)工程交由其他單位完成的；

3、施工總承包單位將建設(shè)工程主體結(jié)構(gòu)的施工分包給其他單位的；

4、分包單位將其承包的建設(shè)工程再分包的；

5、法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他違法分包建設(shè)工程的行為。

（三）下列行為屬掛靠行為：

1、通過出租、出借資質(zhì)證書或者收取管理費(fèi)等方式允許他人以本單位名義承接工程的；

2、無資質(zhì)證書的單位、個(gè)人或低資質(zhì)等級(jí)的單位通過各種途徑或方式，利用有資質(zhì)證書或高資質(zhì)等級(jí)單位的名義承接工程的。

從源頭治理工程轉(zhuǎn)包和違法分包

廉政工作取得明顯成效

近年來，交通部黨組堅(jiān)持把交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域反腐倡廉工作擺到了突出的位置，在抓落實(shí)，見成效上下功夫，管理制度進(jìn)一步健全，監(jiān)督檢查力度進(jìn)一步加大，源頭治理工作進(jìn)一步深化，廉政經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步豐富，使交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的廉政工作取得了積極的進(jìn)展和明顯成效。

鐘華說，交通行業(yè)腐敗現(xiàn)象易發(fā)高發(fā)的勢頭已經(jīng)在一定范圍內(nèi)和一定程度上得到了遏制。但是在肯定成績的同時(shí)也應(yīng)清醒地看到，取得成效的工作基礎(chǔ)還比較脆弱，特別是在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域滋生腐敗的土壤和條件依然存在，交通建設(shè)市場的一些問題還沒有得到根本的解決。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域腐敗和反腐敗的斗爭仍然十分激烈，建設(shè)市場仍然存在很多不規(guī)范的問題，仍然是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也高度重視，因此必須采取有效措施，切實(shí)解決存在的問題。

轉(zhuǎn)包與違法分包惡果嚴(yán)重

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的突出問題仍然集中在工程招標(biāo)投標(biāo)、設(shè)備材料采購、設(shè)計(jì)變更等六個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。尤其是在招投標(biāo)和工程分包環(huán)節(jié)中，少數(shù)項(xiàng)目業(yè)主規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)，人為干預(yù)和直接介入招投標(biāo)工作，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)違反職業(yè)準(zhǔn)則在招標(biāo)活動(dòng)中弄虛作假等問題尤為突出。

鐘華認(rèn)為，工程分包作為一種科學(xué)的工程組織方式，是企業(yè)實(shí)現(xiàn)資源的最佳組合、技術(shù)力量的最佳搭配、提高核心競爭力的重要手段，符合市場經(jīng)濟(jì)要求，是國外工程管理中普遍采用的形式。當(dāng)前，之所以交通建設(shè)在分包中出現(xiàn)問題，除了少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部背離原則、謀取自身利益外，還有利益驅(qū)動(dòng)、制度缺陷、體制弊端、監(jiān)管不力和一些深層次的原因。由于資質(zhì)評(píng)定把關(guān)不嚴(yán)，一些魚目混珠的空殼公司取得能夠承攬工程的資質(zhì)，這些企業(yè)一旦中標(biāo)，必然進(jìn)行轉(zhuǎn)包或違法分包。同時(shí)，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐步深入，社會(huì)大生產(chǎn)的不斷發(fā)展，大批農(nóng)民外出務(wù)工，給建設(shè)市場提供了豐富的勞動(dòng)力資源，出現(xiàn)了所謂的包工頭。雖然這些隊(duì)伍沒有勞務(wù)資質(zhì)和施工資質(zhì)，但由于報(bào)酬低廉，施工單位往往將工程分包給他們，工程質(zhì)量和施工安全都難以保證。

鐘華說，這些問題嚴(yán)重破壞了建設(shè)市場秩序，引發(fā)了一些工程質(zhì)量、拖欠農(nóng)民工工資、商業(yè)賄賂、貪污腐敗等問題，造成了不良的社會(huì)影響，敗壞了交通行業(yè)的形象。他認(rèn)為，對(duì)工程轉(zhuǎn)包和違法分包的問題進(jìn)行集中專項(xiàng)治理，完全符合交通實(shí)際，是貫徹中央領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)交通行業(yè)廉政工作重要批示的具體舉措，是治理商業(yè)賄賂專項(xiàng)工作的重要內(nèi)容，有利于進(jìn)一步規(guī)范公路建設(shè)市場。

標(biāo)本兼治綜合治理

鼓勵(lì)誠信懲戒失信

在談到工程分包現(xiàn)象時(shí)，鐘華說，這個(gè)問題涉及到多種利益關(guān)系，情況比較復(fù)雜。既涉及政府、建設(shè)管理部門和業(yè)主，又涉及施工企業(yè)和監(jiān)理，有的甚至涉及到地方黑惡勢力；既有合法分包行為，又存在轉(zhuǎn)包和違規(guī)分包行為。從當(dāng)前的情況看，轉(zhuǎn)包和違法分包問題具有一定的普遍性，同時(shí)具有較強(qiáng)的隱蔽性。因此，治理轉(zhuǎn)包和違法分包的工作，需要有關(guān)部門相互配合，形成合力，還要樹立長期作戰(zhàn)的思想，既要積極治理，嚴(yán)肅查處，又要善于疏導(dǎo)，穩(wěn)妥推進(jìn)。

在指導(dǎo)思想上，要按照建設(shè)創(chuàng)新型行業(yè)的要求，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理的工作方針，遵循嚴(yán)查、嚴(yán)處、嚴(yán)管的工作原則，與當(dāng)前開展的治理商業(yè)賄賂專項(xiàng)工作相結(jié)合，從完善法規(guī)體系、規(guī)范建設(shè)市場、嚴(yán)格工作程序、健全誠信體制和有力的監(jiān)督制約等方面，切實(shí)解決工程轉(zhuǎn)包、違法分包環(huán)節(jié)中存在的突出問題。一方面是開展專項(xiàng)檢查，嚴(yán)厲打擊轉(zhuǎn)包和違法分包行為。另一方面是著眼深層原因，努力從源頭上解決轉(zhuǎn)包和違法分包問題。以在建的重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目為重點(diǎn)，治理工程建設(shè)中轉(zhuǎn)包（包括出借企業(yè)資質(zhì)）、違規(guī)指定分包、層層轉(zhuǎn)包、分包等嚴(yán)重違法行為，合法分包后放棄管理，導(dǎo)致產(chǎn)生嚴(yán)重的工程質(zhì)量、施工安全、拖欠農(nóng)民工工資和工程進(jìn)度問題；規(guī)范合理分包行為，進(jìn)一步完善勞務(wù)分包行為。

在治理工作措施方面，第一是開展專項(xiàng)檢查，整個(gè)工作將于近期開始，至明年上半年結(jié)束，采取地方自查與交通部重點(diǎn)抽查相結(jié)合的方式來開展。由交通部在全國范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一部署，結(jié)合治理商業(yè)賄賂專項(xiàng)工作，由各省交通主管部門組織對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)在建重點(diǎn)工程項(xiàng)目進(jìn)行全面的檢查。檢查的重點(diǎn)內(nèi)容是交通行政機(jī)關(guān)工作人員、建設(shè)單位有無利用職權(quán)指定施工企業(yè)轉(zhuǎn)包和分包的行為；施工單位有無出借資質(zhì)的行為；施工單位有無將建設(shè)工程轉(zhuǎn)包或者違法分包給其他不具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)的行為；監(jiān)理單位有無接受施工單位好處，在監(jiān)理過程中違反監(jiān)理工作準(zhǔn)則，縱容施工單位轉(zhuǎn)包和違法分包的行為。交通部組成督導(dǎo)組，由部領(lǐng)導(dǎo)及司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，適時(shí)對(duì)各地開展情況進(jìn)行抽查，對(duì)查實(shí)的突出問題向社會(huì)公開曝光，同時(shí)在各地處罰的基礎(chǔ)上，將違規(guī)企業(yè)及人員均列入交通建設(shè)市場黑名單。

第二是加大處罰力度，對(duì)利用職權(quán)指定轉(zhuǎn)包、違法分包的政府主管人員、項(xiàng)目業(yè)主單位的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員，無論是否獲利，監(jiān)察部門都將建議其主管部門給予相應(yīng)的紀(jì)律處分。對(duì)涉及轉(zhuǎn)包、違法分包的施工企業(yè)及對(duì)分包工程放棄管理，在工程質(zhì)量、農(nóng)民工工資支付、工期、安全生產(chǎn)等方面出現(xiàn)嚴(yán)重問題的，建議按有關(guān)規(guī)定暫停或取消其施工資質(zhì)，記入黑名單。對(duì)出現(xiàn)以上問題的企業(yè)法人代表和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，建議其上級(jí)主管部門給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分，同時(shí)記入違規(guī)人員黑名單，禁止其在一定期限內(nèi)進(jìn)入交通建設(shè)市場。對(duì)在轉(zhuǎn)包、違法分包中涉及商業(yè)賄賂的，依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。

第三是進(jìn)一步健全完善制度，著力提高制度的科學(xué)性，總結(jié)一些省市治理轉(zhuǎn)包和違法分包問題的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，有針對(duì)性地上升為行業(yè)制度措施，在全行業(yè)予以推廣；著力提高制度的先進(jìn)性，針對(duì)一些明顯滯后、已不符合當(dāng)前實(shí)際的規(guī)章制度進(jìn)行修訂完善；著力維護(hù)制度的權(quán)威性，抓好制度落實(shí)，加強(qiáng)對(duì)關(guān)于規(guī)范違法分包有關(guān)制度的學(xué)習(xí)和宣傳教育，抓好經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，增強(qiáng)制度約束力，促進(jìn)制度落實(shí)，加大對(duì)違反制度的行為即違規(guī)行為查處的力度，做到令行禁止、違者必究，真正使制度成為工程建設(shè)參與者共同遵守的行為準(zhǔn)則。

第四是加快建設(shè)市場誠信體系建設(shè)，對(duì)企業(yè)進(jìn)行信用登記和信譽(yù)評(píng)價(jià)并對(duì)社會(huì)公布，鼓勵(lì)誠信，懲戒失信。

第五是堅(jiān)持改革統(tǒng)攬，進(jìn)一步完善項(xiàng)目組織管理實(shí)施方式，加快推進(jìn)設(shè)計(jì)施工總承包和政府投資項(xiàng)目代建制的試點(diǎn)工作。進(jìn)一步引導(dǎo)和培育工程分包和勞務(wù)市場，嚴(yán)格資格準(zhǔn)入和登記制度，鼓勵(lì)有實(shí)力的包工頭成立專業(yè)化的施工企業(yè)或勞務(wù)分包企業(yè)，或并入相關(guān)的施工單位，通過市場的不斷完善，力求取消包工頭現(xiàn)象。進(jìn)一步推進(jìn)監(jiān)理制度改革，完善監(jiān)理責(zé)任追究制，強(qiáng)化監(jiān)理在工程建設(shè)中的監(jiān)督職責(zé)，以加強(qiáng)對(duì)分包的管理。

第六是完善監(jiān)管機(jī)制，組建獨(dú)立的交通建設(shè)市場工程稽察機(jī)構(gòu)，專門從事對(duì)交通建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管，重點(diǎn)監(jiān)管交通部直接投資的項(xiàng)目。實(shí)施對(duì)施工企業(yè)施工情況的動(dòng)態(tài)管理，對(duì)企業(yè)施工能力進(jìn)行評(píng)估，連同承攬業(yè)務(wù)情況納入統(tǒng)一的管理系統(tǒng)，承攬業(yè)務(wù)量超出施工能力的，限制其進(jìn)入建設(shè)市場。嚴(yán)格企業(yè)資質(zhì)的評(píng)審，防止資質(zhì)評(píng)審中的弄虛作假行為。

第七是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在政府與企業(yè)之間橋梁和紐帶的作用，強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)在引導(dǎo)企業(yè)誠信自律、創(chuàng)建健康行業(yè)文化等方面的職能，促進(jìn)企業(yè)誠信經(jīng)營，自覺抵制轉(zhuǎn)包和違法分包。