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一、政策性銀行改革的背景

與商業(yè)銀行相比，政策性銀行過去在資本充足率方面沒有明確標(biāo)準(zhǔn)。但隨著國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行規(guī)模不斷發(fā)展壯大，面臨著資本金不足的問題，建立資本充足率約束機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控顯得尤為重要。此次國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革方案的批復(fù)明確提出，進(jìn)出口銀行和農(nóng)發(fā)行確立以資本充足率約束機(jī)制，而已經(jīng)進(jìn)行過一輪改革的國(guó)開行要強(qiáng)化資本約束機(jī)制。

批復(fù)中，國(guó)家開發(fā)銀行明確定位為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，而中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進(jìn)一步明確了政策性銀行的定位。此前被廣泛關(guān)注的政策性銀行資本充足率問題此次更被明確納入改革內(nèi)容之中。3家機(jī)構(gòu)改革的獲批，標(biāo)志我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)改革取得了重大突破和實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

二、政策性銀行改革的內(nèi)容

（一）明確政策性銀行定位

1、政策性銀行的定位明確

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所所長(zhǎng)張承惠表示：此次改革明確了國(guó)開行的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的功能定位，以及進(jìn)出口銀行和農(nóng)發(fā)行的政策性金融機(jī)構(gòu)定位，合理界定了業(yè)務(wù)范圍，這是深化改革的重要內(nèi)容。

2008年，國(guó)開行開始由政策性金融機(jī)構(gòu)向商業(yè)化轉(zhuǎn)型。在國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，其在基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)建設(shè)以及應(yīng)對(duì)金融危機(jī)方面的重要作用進(jìn)一步凸顯，但其定位卻不甚清晰。此次的開發(fā)性金融定位，明確了國(guó)開行的回歸。但這并不是簡(jiǎn)單的回歸。在改革方案的制定上，按照一行一策的原則，根據(jù)3家銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不同，提出了差異化的方案。

2、開發(fā)性金融與政策性金融的差異

開發(fā)性金融和政策性金融的差異在于，開發(fā)性金融的投資周期更長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)更高，項(xiàng)目選擇有自主性，而政策性金融機(jī)構(gòu)以政策性融資為主，主要服務(wù)外貿(mào)、三農(nóng)等領(lǐng)域。

3、三大政策性銀行的特殊性

三大政策銀行機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行相比有很大的特殊性。以國(guó)開行為例，需要更加注重財(cái)務(wù)可持續(xù)性，這意味著國(guó)開行需要依托國(guó)家信用，根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略主動(dòng)尋找項(xiàng)目，同時(shí)還需保障資金的安全性，實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期保本微利，因此更為市場(chǎng)化。而進(jìn)出口銀行和農(nóng)發(fā)行主要在推動(dòng)我國(guó)進(jìn)出口企業(yè)走出去和支持三農(nóng)、保障糧食安全方面發(fā)揮作用，政策性更強(qiáng)。央行相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這意味著其需要基本實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，但不排除在特定年景、特定項(xiàng)目局部賠錢。

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（二）劃清業(yè)務(wù)范圍

1、三大政策性銀行劃清業(yè)務(wù)范圍

國(guó)開行和進(jìn)出口銀行要合理界定業(yè)務(wù)范圍，農(nóng)發(fā)行要通過對(duì)政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)實(shí)施分賬管理、分類核算，明確責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

2、三家政策性銀行的發(fā)展

1994年，3家機(jī)構(gòu)作為中國(guó)的政策性銀行成立。3家政策性銀行成立的初衷主要是為了解決政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)不分的問題。多年來(lái)，它們?yōu)橹袊?guó)的兩基一支（基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)建設(shè)、支柱產(chǎn)業(yè)）建設(shè)、機(jī)電產(chǎn)品和成套設(shè)備出口、糧棉油收購(gòu)等提供金融服務(wù)，特別在應(yīng)對(duì)國(guó)際及區(qū)域金融危機(jī)沖擊等方面，發(fā)揮了不可替代的重要作用。

3、政策性銀行存在的爭(zhēng)議

對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)校長(zhǎng)助理丁志杰表示：但我國(guó)政策性銀行的發(fā)展模式和發(fā)達(dá)國(guó)家有所不同。我國(guó)政策性銀行在發(fā)展中，既有政策性業(yè)務(wù)也有自營(yíng)業(yè)務(wù)和商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，這也引發(fā)了一些爭(zhēng)議。

如農(nóng)發(fā)行在2004年以前，對(duì)政府補(bǔ)貼等依賴較大，在隨后的轉(zhuǎn)型中，也開始涉足商業(yè)性貸款。去年，農(nóng)發(fā)行已經(jīng)開始對(duì)自營(yíng)業(yè)務(wù)及政策性業(yè)務(wù)等進(jìn)行了劃分，明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)占比。

張承惠表示：公司治理方面也是此次改革的亮點(diǎn)，此前，3家機(jī)構(gòu)的公司治理有一定缺陷，在政策性銀行的戰(zhàn)略目標(biāo)、年度經(jīng)營(yíng)方針等方面都存在問題。此次改革在完善組織架構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)方面將采取一些措施，在激勵(lì)機(jī)制方面也應(yīng)有所調(diào)整。相信此次改革會(huì)給3家機(jī)構(gòu)帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇，也將對(duì)我國(guó)應(yīng)對(duì)復(fù)雜國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整發(fā)揮積極作用。

（三）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控

進(jìn)出口銀行和農(nóng)發(fā)行確立以資本充足率約束機(jī)制，而已經(jīng)進(jìn)行過一輪改革的國(guó)開行要強(qiáng)化資本約束機(jī)制。

1、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控的必要性

與商業(yè)銀行相比，政策性銀行過去在資本充足率方面沒有明確標(biāo)準(zhǔn)。但隨著3家機(jī)構(gòu)規(guī)模不斷發(fā)展壯大，面臨著資本金不足的問題，建立資本充足率約束機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控顯得尤為重要。

丁志杰認(rèn)為：政策性銀行也是銀行，特別是自營(yíng)業(yè)務(wù)，面臨與商業(yè)性銀行一樣的風(fēng)險(xiǎn)，需要按照相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管。因此政策性銀行也需要滿足一定的資本充足率要求。有了資本金充足率標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管也可以更到位。

2、降低政策性銀行資金成本的積極作用

此次改革在降低政策性銀行資金成本方面也能起到積極效果。一方面，在強(qiáng)調(diào)3家機(jī)構(gòu)的開發(fā)性金融和政策性金融定位后，有助于降低其在債券市場(chǎng)等的融資成本；另一方面，還可形成利潤(rùn)留成等機(jī)制，讓銀行的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)轉(zhuǎn)化為資本金，有助于其實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。