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編者按黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對農(nóng)村土地管理制度作出了創(chuàng)新性規(guī)定，要求按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度。為貫徹十七屆三中全會精神，推進(jìn)土地管理法制建設(shè)，《法制周刊》五版開設(shè)大家談專欄，約請有關(guān)法律工作者、專家、學(xué)者，圍繞農(nóng)村土地征收、農(nóng)村宅基地物權(quán)權(quán)益、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等社會廣泛關(guān)注的熱點問題，對相關(guān)法律法規(guī)和配套政策的完善提出思考和建議，以期對農(nóng)村土地管理制度改革的進(jìn)一步深化有所裨益。本期為開欄文章。

楊建順：中國人民大學(xué)法學(xué)院教授，中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心副主任、比較行政法研究所所長，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長。

■農(nóng)村征地補償制度應(yīng)包括耕地保護(hù)與農(nóng)民權(quán)益保障兩個層面

■嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，當(dāng)是制度改革的方向，而不是制度改革的手段或者目標(biāo)

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），為農(nóng)村征地補償制度的改革和完善確立了方向，提出了綱領(lǐng)性的任務(wù)。深入研究并積極探索完善農(nóng)村征地補償制度的相關(guān)問題，對于規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，具有重要的理論助推意義和實踐指導(dǎo)價值。日前記者就上述問題采訪了中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心副主任比較行政法研究所所長楊建順。

完善征地補償制度要把握兩個層面

記者：您認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從哪些方面完善農(nóng)村征地補償制度？

楊建順：在我國耕地保護(hù)局面異常嚴(yán)峻的現(xiàn)階段，討論農(nóng)村征地補償制度的完善問題，應(yīng)當(dāng)把握兩個層面：一是耕地保護(hù)意義上的補償機制的完善問題；二是被征地農(nóng)民權(quán)益保障意義上的補償機制的完善問題。前者包括如何避免或者減少征用耕地、如何做到合法且合理征地，以及如何在征用耕地的同時切實保障復(fù)墾、補充耕地等視角；后者則包括如何完善對被征地農(nóng)村集體組織及農(nóng)民補償?shù)膶嶓w規(guī)范和程序規(guī)范，明確征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方式、方法，從程序上和實體上做到充分尊重并切實實現(xiàn)被征地農(nóng)民的權(quán)益。

記者：在健全和完善耕地保護(hù)補償機制層面，其核心問題是什么？

楊建順：堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，是健全和完善耕地保護(hù)補償機制的基本前提。

1997年5月18日《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強土地管理切實保護(hù)耕地的通知》指出：保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線。必須認(rèn)真貫徹十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護(hù)耕地的基本國策，必須采取治本之策，扭轉(zhuǎn)在人口繼續(xù)增加情況下耕地大量減少的失衡趨勢。2004年12月24日《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》再次指出：實行最嚴(yán)格的土地管理制度，是由我國人多地少的國情決定的，也是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，保證經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。在黨中央、國務(wù)院高度重視下，各有關(guān)部門采取了一系列措施，使得我國耕地面積減少速度明顯趨緩。然而，耕地面積逐年減少，保護(hù)耕地的任務(wù)依然異常艱巨?！稕Q定》強調(diào)指出：堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，層層落實責(zé)任，堅決守住18億畝耕地紅線。為此，必須健全土地的宏觀管理機制，實現(xiàn)土地規(guī)劃的科學(xué)化和法制化，完善耕地占補平衡機制，強化土地節(jié)約利用和收益分配機制，實現(xiàn)土地資源的市場化配置，并將耕地保護(hù)補償?shù)呢?zé)任層層落實到各級政府及有關(guān)部門乃至具體的責(zé)任人員。

耕地保護(hù)意義上的補償機制如何架構(gòu)

記者：請您具體談?wù)劯乇Ｗo(hù)意義上的補償機制應(yīng)怎樣健全和完善？

楊建順：第一，土地的宏觀管理與土地規(guī)劃的科學(xué)化、法制化。必須以土地規(guī)劃的科學(xué)化、法制化為支撐，健全和完善土地的宏觀管理機制。《決定》指出：劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補償機制，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。在劃定永久基本農(nóng)田實行嚴(yán)格保護(hù)的同時，應(yīng)當(dāng)致力于土地規(guī)劃的科學(xué)化、法制化，以民主參與、專家論證、嚴(yán)密測算、科學(xué)合理、嚴(yán)格規(guī)制為指導(dǎo)，從嚴(yán)從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度，對村鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村居民的住宅建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等作出合理布局，做到盡量不占或者少占耕地、節(jié)約使用土地。第二，完善占補平衡機制，確保占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤。必須完善占補平衡機制，耕地實行先補后占，不得跨省區(qū)市進(jìn)行占補平衡，確保占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤。占補平衡，既是耕地保護(hù)補償?shù)哪繕?biāo)價值，也是耕地保護(hù)的手段保障和基礎(chǔ)支撐。要嚴(yán)格控制各類占地，特別要控制占用耕地，充分開發(fā)利用非耕地；確需占用耕地的，必須開發(fā)、復(fù)墾不少于所占面積且符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的耕地；完善耕地占補平衡考核機制，檢查核實補充耕地的數(shù)量、質(zhì)量，健全責(zé)任機制；嚴(yán)禁并及時查處和糾正閑置土地、耕地撂荒等。第三，健全土地節(jié)約利用機制。必須健全土地節(jié)約利用機制，按照建設(shè)資源節(jié)約型社會的要求，嚴(yán)格控制增量，積極盤活存量，努力轉(zhuǎn)變用地方式，促進(jìn)土地利用效率的提高。在加強各項直接的行政規(guī)制的同時，更應(yīng)重視耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等相關(guān)稅收的征收管理等經(jīng)濟(jì)手段，以健全和完善對建設(shè)用地取得和保有環(huán)節(jié)的必要規(guī)制。第四，土地資源的市場化配置。市場機制的正常運轉(zhuǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)均衡，可以使資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)?！稕Q定》提出：逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。政府應(yīng)當(dāng)加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。但是，市場失靈的情形往往也是難以避免的。所以，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須遵循三個不得的重要原則———不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。為此，應(yīng)當(dāng)搞好農(nóng)村土地的確權(quán)、登記、頒證工作，尊重農(nóng)民的流轉(zhuǎn)自主權(quán)、收益權(quán)，加快建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系。第五，耕地保護(hù)補償責(zé)任制度的完善。必須加強土地管理行政能力建設(shè)，理順體制，充實隊伍，保障機構(gòu)、編制和經(jīng)費，切實發(fā)揮政府部門宏觀調(diào)控的職能作用；充分利用現(xiàn)代高新技術(shù)加強土地利用動態(tài)監(jiān)測，建立土地利用總體規(guī)劃實施、耕地保護(hù)、土地市場的動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)；不斷完善土地法制，明確土地管理的權(quán)力和責(zé)任，建立嚴(yán)格、科學(xué)、有效的耕地保護(hù)責(zé)任考核和評價系統(tǒng)；強化對土地執(zhí)法行為的監(jiān)督，嚴(yán)格依法規(guī)制，建立科學(xué)的土地管理責(zé)任機制。

確立征地補償機制的體系框架

記者：在健全和完善被征地農(nóng)民補償機制層面，其基本原則和體系框架是什么？

楊建順：在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制，加大公共財政向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的力度，為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，讓農(nóng)民更多的享受到改革開放的成果的同時，必須健全和完善征地補償機制，切實保障農(nóng)民權(quán)益?！稕Q定》指出：依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。這就為對被征地農(nóng)民補償機制確立了基本原則和體系框架。

記者：您認(rèn)為應(yīng)當(dāng)如何界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地？如何把握同地同價原則？

楊建順：《決定》規(guī)定，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。這種用地屬性的區(qū)分，在前述耕地保護(hù)補償層面，具有極其重要的意義。通過對公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍進(jìn)行明確界定，對不同屬性的用地實行不同程度的規(guī)制，即對經(jīng)營性用地采取比公益性用地更為嚴(yán)格的規(guī)制，以實現(xiàn)逐步縮小征地范圍的目的。但是，從對被征地農(nóng)民補償?shù)慕嵌瘸霭l(fā)，《決定》明確規(guī)定了按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障，所以，不應(yīng)當(dāng)因為公益性用地和經(jīng)營性用地的界分而導(dǎo)致被征地農(nóng)村集體組織和農(nóng)民所獲得的補償和其他權(quán)益有所不同。

通過明確界定公共利益來縮小強制征地的范圍，在理論上是可行的。但是，公共利益的動態(tài)性、開放性和復(fù)雜多樣性，決定了不宜或者說無法對其作出一義性界定。況且，無論是公益性建設(shè)，還是經(jīng)營性建設(shè)，往往都是實現(xiàn)城市化、現(xiàn)代化和構(gòu)建小康社會所必需的基礎(chǔ)性、前提性工作，也與和諧社會的構(gòu)建息息相關(guān)，雖然在用地限制層面可以進(jìn)行一定程度的區(qū)分，進(jìn)行優(yōu)劣等級的界定，但是，在對被征地農(nóng)民補償層面，都應(yīng)當(dāng)規(guī)范推進(jìn)、適度規(guī)制、依法保障?！稕Q定》所提出的嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，當(dāng)是制度改革的方向，而不是制度改革的手段或者目標(biāo)，其在很大程度上依賴于今后征地實踐的累積和理論研究的深化。

建立與耕地保護(hù)聯(lián)動的征地補償機制

記者：征地補償與耕地保護(hù)如何聯(lián)動？對于完善征地補償標(biāo)準(zhǔn)、范圍和程序等方面，您有哪些建議？

楊建順：首先，征地補償機制的建構(gòu)，必須與耕地保護(hù)補償機制聯(lián)動。應(yīng)當(dāng)按照控制總量、合理布局、節(jié)約用地、保護(hù)耕地的原則，根據(jù)土地利用規(guī)劃，建立健全占用農(nóng)用地的許可規(guī)范。必須堅持先補后占的原則。堅持公開原則、參與原則和法制原則，在符合規(guī)劃并履行了補地義務(wù)的基礎(chǔ)上，健全保障被征地農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合法權(quán)益的征地補償機制。其次，征地補償標(biāo)準(zhǔn)的合理化。完善征地補償?shù)膶嶓w規(guī)范，尤其是確立征地補償?shù)暮侠順?biāo)準(zhǔn)，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，乃至使其獲得比被征地之前更高水準(zhǔn)的生活，是征地正統(tǒng)性的重要支撐因素之一。

《決定》要求按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，闡明了征地補償標(biāo)準(zhǔn)合理化的同地同價原則、及時原則、足額原則和合理補償原則。這幾個原則是有機結(jié)合的，并且，只有將它們有機結(jié)合起來，才能夠確保被征地農(nóng)民權(quán)益的充分體現(xiàn)，才能夠從根本上化解當(dāng)前農(nóng)村征地補償中的諸多矛盾。在規(guī)劃確定的相同區(qū)片內(nèi)，征地應(yīng)采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)補償農(nóng)民，征地補償標(biāo)準(zhǔn)不隨項目性質(zhì)不同而不同。因此，制定征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或者區(qū)片綜合地價，對土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費予以明確規(guī)定，便是實現(xiàn)同地同價的征地補償制度的基礎(chǔ)性支撐。并且，依照《土地管理法》等現(xiàn)行法規(guī)范的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會保障費用的，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)予以增加安置補助費等。

總之，在堅持同地同價原則的同時，還要對征地前后被征地農(nóng)民生活水準(zhǔn)進(jìn)行對比考量，以確保其起碼保持原有生活水平。再其次，生計補償、發(fā)展補償?shù)耐卣埂H確保被征地農(nóng)民保持原有生活水平，還很難證明該征地具有充分的正統(tǒng)性?！稕Q定》在強調(diào)按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償?shù)耐瑫r，為了確保被征地農(nóng)民基本生活長期有保障，還提出要解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障問題，在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。必須多渠道促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)，加強對被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的被征地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，在住房、社會保障方面拓寬對被征地農(nóng)民的覆蓋，切實做到臨時性安置的妥善性，同時要做到使被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計和事業(yè)發(fā)展有保障。最后，征地補償程序規(guī)范的完善?！稕Q定》指出：抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革。健全征地程序，完善征地補償程序，建構(gòu)一系列規(guī)范，便成為征地補償?shù)闹匾n題。

為了確保農(nóng)民對土地享有的權(quán)利具有穩(wěn)定性和土地對農(nóng)民的價值的充分性，至為重要的是建立健全實現(xiàn)權(quán)利的程序規(guī)范，完善防范和糾正侵犯農(nóng)民權(quán)利的救濟(jì)體系。應(yīng)當(dāng)堅決貫徹參與型行政的理念，在征地依法報批前，將擬征地的用途、位置、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民，廣泛征求意見；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)；確有必要的，應(yīng)當(dāng)依法組織聽證。要從根本上扭轉(zhuǎn)目前農(nóng)村征地補償安置中紛爭多發(fā)的局面，就必須在補償安置標(biāo)準(zhǔn)等實體性規(guī)范合理化的同時，維護(hù)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，在暢通復(fù)議乃至訴訟渠道的基礎(chǔ)上，致力于建立和完善征地補償安置爭議的調(diào)解、協(xié)調(diào)、仲裁和裁決機制，切實維護(hù)被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益。

總之，無論是占補平衡機制，還是對被征地農(nóng)民和用地者的權(quán)益保護(hù)，都依賴于征地補償過程規(guī)制的科學(xué)化、法制化，依賴于實體規(guī)范和程序規(guī)范的健全和完善。抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革。這便是推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的重要課題。