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國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占有重要地位，建設(shè)絕大多數(shù)將占用農(nóng)村集體土地，不可避免地面臨復(fù)雜的土地征收問(wèn)題。近年來(lái)，因農(nóng)村土地征收引發(fā)的矛盾糾紛此起彼伏，有的甚至引發(fā)群體性上訪、集訪，這其中很多涉及國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

一、案件特點(diǎn)

1．征地面積大。其所需的土地面積都很大。如重慶繞城高速公路西、北兩段共計(jì)30公里，征地總面積5597畝，拆遷房屋15．2萬(wàn)多平方米；草街航電樞紐工程（北碚區(qū)段）征地2860畝，拆除房屋509棟；遂渝鐵路北碚段征（占）用土地2277畝，拆遷農(nóng)房61198平方米。

2．安置人員多。如重慶繞城高速公路在北碚區(qū)分西、北兩段征地共涉及4鎮(zhèn)2街15個(gè)村100個(gè)社，需安置征地農(nóng)轉(zhuǎn)非3299人，拆遷企業(yè)35戶；草街航電樞紐工程（北碚區(qū)段）征地涉及北2個(gè)村18個(gè)社，其中有9個(gè)社為整社征收，該項(xiàng)目征地需安置農(nóng)轉(zhuǎn)非人員2213人。

3．時(shí)間跨度長(zhǎng)。重慶繞城高速公路在北碚區(qū)分西、北兩段建設(shè)。西段在北碚境內(nèi)長(zhǎng)約11公里，于2004年底實(shí)施征地，2005年3月進(jìn)場(chǎng)施工，歷時(shí)3年多，到2008年12月建成通車；北段在北碚區(qū)境內(nèi)長(zhǎng)約19公里，于2005年9月實(shí)施征地，2006年4月進(jìn)場(chǎng)施工，2010年才建成通車。

4．矛盾糾紛多。由于土地征收涉及農(nóng)民利益較大，矛盾較多，很多糾紛協(xié)商解決和調(diào)解不了，都通過(guò)訴訟程序解決。重慶市北碚區(qū)人民法院2011年受理行政訴訟案件208件，其中涉及征地糾紛的有193件，占受理案件數(shù)量的92．7％。每萬(wàn)人收案數(shù)達(dá)到了5．1，創(chuàng)歷史新高。

5．類型多元化。起訴到法院的糾紛中，失地農(nóng)民有請(qǐng)求支付征地補(bǔ)償糾紛，有請(qǐng)求獲得征地安置糾紛，有請(qǐng)求確認(rèn)征地行為違法糾紛，也有請(qǐng)求賠償損失糾紛。同時(shí)，施工方有起訴排除施工妨礙糾紛、施工損害賠償糾紛。除行政訴訟外，還有民事案件，群體性糾紛較多，法院處理難度大。

二、原因分析

1．法律規(guī)定不完備，不能及時(shí)享受安置待遇。國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)后，地方政府為加快建設(shè)進(jìn)度，多采用邊征地、邊施工、邊報(bào)批的方式運(yùn)行。由于沒(méi)有完善的征地批文，被征地農(nóng)民無(wú)法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非，無(wú)法及時(shí)進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)。同時(shí)，有些困難群眾因不能及時(shí)農(nóng)轉(zhuǎn)非而無(wú)法享受城鎮(zhèn)人員低保待遇。

2．征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，不能明顯改善生活水平。現(xiàn)行規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)是按照土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來(lái)進(jìn)行測(cè)算，這種測(cè)算辦法，沒(méi)有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價(jià)值。按重慶市政府［2008］45號(hào)文件，土地補(bǔ)償費(fèi)最高每畝1．6萬(wàn)元，安置補(bǔ)助費(fèi)每人2．8萬(wàn)元，這兩項(xiàng)費(fèi)用還要用于交納養(yǎng)老保險(xiǎn)，用完之后，其生活將面臨困境。

3．因征地批文滯后，引發(fā)政策補(bǔ)差矛盾。一般征地補(bǔ)償費(fèi)的確定以征地公告發(fā)布時(shí)的政策標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)，而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，隨著國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，將會(huì)有一定的調(diào)整提高。由于有些建設(shè)項(xiàng)目在征地公告時(shí)還沒(méi)有征地批文，在征地批文下來(lái)時(shí)，征地補(bǔ)償政策卻提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，被征地農(nóng)民往往強(qiáng)烈要求按新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)獲得補(bǔ)償。

4．征地程序不規(guī)范，損害行政機(jī)關(guān)的公信力。有些建設(shè)項(xiàng)目，征地部門在征地過(guò)程中不注重嚴(yán)格的征地程序，征地行為不規(guī)范，引發(fā)被征地村民質(zhì)疑征地行為合法性。如征地公告的內(nèi)容不具體，補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)不透明、不明確，有的工作人員在具體測(cè)量時(shí)不公正等。

5．部分非理性訴求，征地部門無(wú)法予以滿足。部分被征地人員對(duì)政策法律的理解存在誤區(qū)，片面理解、斷章取義，完全否定現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償政策，提出過(guò)高的要求，少數(shù)人甚至漫天要價(jià)，故意阻撓征地工作。

三、對(duì)策建議

1．改革和完善審批制度和程序。要從根本上避免三邊工程的出現(xiàn)，完善用地手續(xù)，仍然需要項(xiàng)目建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位加強(qiáng)與規(guī)劃和國(guó)土等部門的聯(lián)系，確保工程建設(shè)的土地利用中依法用地、合理用地。同時(shí)，各職能部門也必須轉(zhuǎn)換工作理念，要按照依法依規(guī)、突出重點(diǎn)、節(jié)約集約、優(yōu)質(zhì)高效的原則，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，優(yōu)化審批程序。

2．建立公平合理的補(bǔ)償制度。我國(guó)2004年修改憲法時(shí)第一次在憲法中明確規(guī)定土地征收應(yīng)該補(bǔ)償，但并沒(méi)有對(duì)征地補(bǔ)償原則作出規(guī)定，應(yīng)及時(shí)出臺(tái)法律明確規(guī)定土地征收應(yīng)遵循相當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，放寬征地補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)，以市場(chǎng)價(jià)格為計(jì)價(jià)基準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使被征地人的損失能夠得到更充分的補(bǔ)償，更好地保護(hù)被征地人的利益。同時(shí)，為保證以市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行土地征收補(bǔ)償工作能得以順利進(jìn)行，還必須建立一套完善的土地征收補(bǔ)償價(jià)格評(píng)估體系。

3．進(jìn)一步完善土地征收程序。當(dāng)前，我國(guó)的農(nóng)村土地征收程序存在明顯不足，有可能導(dǎo)致征地審批權(quán)的濫用，同時(shí)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府單方制定，征地聽(tīng)證往往流于形式。應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善程序設(shè)計(jì)保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。一方面，國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目為公共利益需要進(jìn)行嚴(yán)格審查；另一方面，要建立與被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶的協(xié)商程序，強(qiáng)化并保障被征地者的參與權(quán)，如果達(dá)不成協(xié)議，再按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制征收。這樣可以化解矛盾，減少糾紛。

4．規(guī)范土地征收的行政行為。實(shí)務(wù)中，很多征地矛盾糾紛是由于征地行政機(jī)關(guān)的行政行為不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)造成的。土地征收涉及多個(gè)行政部門，各行政部門的相關(guān)行政職權(quán)亦缺乏系統(tǒng)的、明確的法律規(guī)定，其行政行為往往具有較大的隨意性，如果行政職權(quán)行使不當(dāng)，就會(huì)引發(fā)矛盾糾紛。同時(shí)，因欠缺有效的行政監(jiān)督措施，有些行政機(jī)關(guān)甚至違法行政，侵犯人民群眾的合法權(quán)益。因此，要不斷完善土地征收法律制度，規(guī)范土地征收行政行為。

切實(shí)規(guī)范集體土地征收征用制度

我國(guó)現(xiàn)行征地制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，其基本特征是政府的壟斷性和低價(jià)補(bǔ)償。全國(guó)人大十屆二次會(huì)議堅(jiān)持以人為本的理念，以維護(hù)、保障農(nóng)民權(quán)益為基本宗旨，對(duì)原《憲法》第十條第三款國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，修改為國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，給予補(bǔ)償。這一重要修改，既確定了國(guó)家為了公共利益的需要有權(quán)征收、征用公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)和農(nóng)民集體土地，又確定了國(guó)家實(shí)施征收征用必須遵循目的正當(dāng)性（公共利益）、程序正當(dāng)性（依據(jù)法律規(guī)定）和必須給予被征收人、被征用人補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。這對(duì)于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，規(guī)范國(guó)家權(quán)力具有重大意義。

要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)

在實(shí)際征地過(guò)程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動(dòng)機(jī)不純，往往是出于利用土地做無(wú)本買賣，以求盡快實(shí)現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個(gè)人政績(jī)。其實(shí)，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項(xiàng)基本功能，或者說(shuō)能解決兩個(gè)問(wèn)題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時(shí)獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢(shì)的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護(hù)有限土地資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此為出發(fā)點(diǎn)，并作為實(shí)施征地過(guò)程的指導(dǎo)思想，輔以切實(shí)措施，才能確保在推進(jìn)城市化過(guò)程的同時(shí)，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)耕地資源的動(dòng)態(tài)平衡。

要科學(xué)界定公共利益

公共利益是一個(gè)抽象概念，人們可以從自身的立場(chǎng)出發(fā)給予定位，作出解釋。土地是稀缺資源，不可再生資源，是一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的載體。有鑒于此，可以引入帕累托最適度原理來(lái)解釋、界定公共利益。帕累托是意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他在序數(shù)效用論的基礎(chǔ)上考察集合體效用（社會(huì)福利）最大（帕累托最適度）問(wèn)題，并提出了資源分配的效率問(wèn)題，即經(jīng)濟(jì)資源的有效使用問(wèn)題。筆者認(rèn)為，作為稀缺經(jīng)濟(jì)資源的農(nóng)民集體土地在以公共利益需要為理由被征收、征用時(shí)，其目的即所謂的公共利益，必須滿足以下三個(gè)條件：

1、土地使用方向具有鮮明的社會(huì)性特點(diǎn)，不以贏利為目的，一般以社會(huì)公共產(chǎn)品為最終表現(xiàn)形式；

2、項(xiàng)目受益人是社會(huì)絕大多數(shù)人，具有均占福利的、而非特定公眾受益性的特點(diǎn)；

3、土地征收、征用后較征收、征用前更具社會(huì)效益。此外，國(guó)家基于扶助弱者和特殊人群（諸如，老人、兒童、病殘者、失業(yè)者等）的立場(chǎng)，允許其中部分人可以公共利益的名義征收、征用農(nóng)民集體土地。

由于公共利益概念的抽象性，而我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)公共利益的范圍未作出明確界定，這為任意解釋公共利益、擴(kuò)大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)公共利益是個(gè)筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國(guó)際上有關(guān)國(guó)家《征地法》的規(guī)定，有必要對(duì)公共利益的范圍作出明確限定，主要包括：1、國(guó)防、軍事需要；2、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)事業(yè)；3、國(guó)家和地方政府需要修建的機(jī)關(guān)，以及以非營(yíng)利性為目的的研究機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位。公共利益具有動(dòng)態(tài)性，為如何把握公共利益帶來(lái)了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會(huì)民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對(duì)于社會(huì)普遍承認(rèn)的、獨(dú)立于社會(huì)和國(guó)家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項(xiàng)目，如有關(guān)國(guó)民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對(duì)那些由社會(huì)發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會(huì)、國(guó)家急需要的相對(duì)公共利益項(xiàng)目，尤其是有爭(zhēng)議的項(xiàng)目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過(guò)采用公開(kāi)、透明的方式，向社會(huì)說(shuō)明其公共利益之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認(rèn)同。

要規(guī)范政府的征地行為

在對(duì)農(nóng)民集體土地的征收、征用過(guò)程中，政府始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對(duì)有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過(guò)程中的強(qiáng)勢(shì)地位并未有多大的改變，對(duì)公共利益的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對(duì)征地如何補(bǔ)償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，擬采取如下措施：

1、嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力。首先，應(yīng)厘清征收、征用的界限。所謂征收就是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的變更，集體土地變更為國(guó)有。所謂征用就是財(cái)產(chǎn)使用權(quán)一時(shí)的變更，集體土地一時(shí)為國(guó)家所用，使用到期后歸還集體農(nóng)民，其所有權(quán)始終未變。其次，對(duì)集體土地不論是征收還是征用，必須符合法定的公共利益的涵義及其適用范圍。最近，國(guó)土資源部作出了土地管理部門實(shí)行垂直管理的決定，可以說(shuō)這是限制地方政府征地權(quán)力的一項(xiàng)重要措施。

2、強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。國(guó)家因公共利益需要而要征收或征用集體土地時(shí)，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對(duì)集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進(jìn)行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。

3、弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個(gè)很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的癥結(jié)。因此，必須有針對(duì)性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。