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宅基地置換：新增建設(shè)用地突破口?

該人士透露，新一輪農(nóng)村土地改革的重大突破將集中在農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地領(lǐng)域。而宅基地作為非農(nóng)建設(shè)用地的重要組成部分，有望獲得制度性突破。

其中，通過(guò)規(guī)劃、引導(dǎo)農(nóng)民集中居住——宅基地置換將被認(rèn)可。

所謂宅基地置換，是指將分散居住的農(nóng)民集中起來(lái)，搬入新建多層或規(guī)劃合理的住宅中，騰出來(lái)的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地可以從事其他用途，包括復(fù)耕、工業(yè)用地。當(dāng)然，新建住宅用地仍在原來(lái)的宅基地上。

此舉有利于節(jié)約集約利用土地資源，有利于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施集約配套，方便農(nóng)民生活。上述人士分析，通過(guò)宅基地置換機(jī)制的建立，可以達(dá)到合理歸并自然村落、盤(pán)活市郊建設(shè)用地存量的目的，也確保了土地資源的可持續(xù)利用。

據(jù)本報(bào)記者多方了解，此次農(nóng)地改革集中在存量農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地制度創(chuàng)新領(lǐng)域，即盤(pán)活更多農(nóng)村集體建設(shè)用地，包括改善宅基地置換方式，并使得其有和城市土地同樣的權(quán)益。

國(guó)研中心：當(dāng)下宅基地置換陷入困境

事實(shí)上，通過(guò)宅基地置換，增加用地指標(biāo)在地方上已有很多探索。但從目前實(shí)施狀況看，還存在諸多問(wèn)題。

現(xiàn)在地方上普遍存在對(duì)農(nóng)民房產(chǎn)、宅基地補(bǔ)償不足的問(wèn)題。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究部博士張?jiān)迫A稱。

張所在機(jī)構(gòu)的中國(guó)土地改革研究課題中，就對(duì)目前各地進(jìn)行的宅基地置換現(xiàn)狀作了專門(mén)的調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)補(bǔ)償過(guò)低成為普遍現(xiàn)象。

如只對(duì)農(nóng)民合法確權(quán)的房屋面積給予安置補(bǔ)償，對(duì)超出的面積僅僅按成本價(jià)補(bǔ)償，有的甚至不給予補(bǔ)償。

還有，宅基地置換的一個(gè)前提是，相比之前宅基地住房，農(nóng)民新搬入的住宅地，具備了完善的公共基礎(chǔ)配套設(shè)施，如道路、引用水管道等，而這些公共服務(wù)配套設(shè)施需要大量資金。該課題組發(fā)現(xiàn)，資金不足已成為引導(dǎo)農(nóng)民集中居住的突出難題。

如課題組在浙江、上海、四川等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，資金不足已成為引導(dǎo)農(nóng)民集中居住的突出難題。

課題組在浙江余姚市調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，對(duì)一個(gè)村進(jìn)行綜合環(huán)境整治一般需要1000萬(wàn)元，拆遷一個(gè)村需要3000萬(wàn)～5000萬(wàn)元，這些地方政府、村級(jí)組織以及農(nóng)民自己都沒(méi)有足夠的資金來(lái)支撐。

再如，早在2004年就啟動(dòng)的上海市15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地置換試點(diǎn)中，也面臨資金平衡難題。課題組發(fā)現(xiàn)，目前上海試點(diǎn)中，最多的一個(gè)試點(diǎn)缺2.8億元，最少的一個(gè)缺3000萬(wàn)元。

由于置換資金存在缺口及無(wú)法落實(shí)社會(huì)保障，出現(xiàn)了參與置換的農(nóng)民特別是老年農(nóng)民生活得不到保障等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。課題組得出了這樣的結(jié)論。

而這個(gè)結(jié)論，折射的正是各地風(fēng)起云涌的宅基地置換，所面臨的進(jìn)退兩難的尷尬處境。

賦予農(nóng)民完整物權(quán)?

除上述問(wèn)題外，各地的宅基地置換還面臨著一個(gè)核心難題：農(nóng)民宅基地安置房產(chǎn)權(quán)問(wèn)題存在制度空白。

按現(xiàn)行土地法規(guī)，無(wú)論是農(nóng)民之前的宅基地還是被重新調(diào)整的安置房，仍是集體土地產(chǎn)權(quán)證，不能直接上市交易，相應(yīng)權(quán)益難以保證。因此，宅基地流轉(zhuǎn)面臨著產(chǎn)權(quán)破題要求。

在給農(nóng)民補(bǔ)償時(shí)，只考慮房屋價(jià)值，未考慮宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。宅基地征用后的級(jí)差收益增加與原住集體組織成員無(wú)關(guān)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部劉守英對(duì)記者分析。

他認(rèn)為，在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村進(jìn)行的以新房換舊房試點(diǎn)，事實(shí)上已承認(rèn)了農(nóng)民的房屋具有財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)。

因此，他建議，農(nóng)民宅基地及其房屋所有人依照法律規(guī)定享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，應(yīng)加到此次土地改革創(chuàng)新中。即盡快結(jié)束現(xiàn)行法律限定農(nóng)民宅基地一戶一宅、轉(zhuǎn)讓限于本村的狀況，賦予農(nóng)民宅基地及其房屋所有人以完整的物權(quán)。

這一觀點(diǎn)，已達(dá)成學(xué)界共識(shí)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧最近就表示，一座房子按照一平方米600塊到1000塊算，中國(guó)農(nóng)民宅基地房子估值，高估有20萬(wàn)億，少估一點(diǎn)也有15-18萬(wàn)億，20萬(wàn)億農(nóng)民沒(méi)有房產(chǎn)證是不合理的。

對(duì)此，劉守英建議，要積極試點(diǎn)、探索宅基地入市的流轉(zhuǎn)辦法，賦予宅基地完整的使用權(quán)，發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書(shū)，進(jìn)一步完善農(nóng)民宅基地的統(tǒng)計(jì)和登記工作。