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為了妥善處理拆遷糾紛，既保證城市建設的順利進行，又維護拆遷當事人雙方的合法權益，國務院在拆遷行政法規(guī)中特別設立了拆遷行政裁決制度。從1991年的國務院《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定拆遷行政裁決以來，拆遷管理部門通過對拆遷糾紛做出拆遷行政裁決，對平息拆遷矛盾、穩(wěn)定社會關系起到了重要和積極的作用。但隨著我國行政法制的逐步建立和完善，我國拆遷行政裁決制度日益顯現(xiàn)出立法滯后的弊端。本文旨在分析拆遷行政裁決中存在的一些問題并嘗試提出立法完善的建議以促進拆遷管理。

一、現(xiàn)行拆遷行政裁決制度存在的問題

1、拆遷行政裁決缺少受理程序

現(xiàn)行《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《條例》)與1991年的《條例》相比較增加了拆遷管理部門做出行政裁決的時限規(guī)定，這對于約束拆遷管理部門等政府部門的行政任意性，提高行政效率、及時解決拆遷糾紛無疑具有重大的意義。但是拆遷裁決作為一種準司法程序，其設立也應遵循一般的程序設立規(guī)則?！稐l例》僅僅規(guī)定了“裁決應當自收到申請之日起30日內做出”，而沒有規(guī)定受理程序，這不符合一般的程序規(guī)則，也給實際操作帶來了難度。

值得欣喜的是2003年實施的建設部《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》已經(jīng)意識到《條例》中拆遷裁決的弊端之所在，因此規(guī)定了拆遷裁決的具體受理程序，包括當事人申請裁決的條件、拆遷管理部門不予受理裁決申請的情形、受理的時限等等。但是從法律位階上看，這畢竟是建設部的一個規(guī)范性文件。因此有必要對現(xiàn)行的《條例》中拆遷裁決的規(guī)定按照《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》的有關規(guī)定加以完善。

2、拆遷行政裁決申請的時效不明確

按照國務院《條例》的規(guī)定，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。從該規(guī)定可以看出《條例》規(guī)定的拆遷當事人申請裁決并沒有時限規(guī)定或者說時限不明。在實際操作中拆遷管理部門經(jīng)常會遇到事過幾年甚至十幾年前拆遷結束，當事人又來申請行政裁決，從法律的規(guī)定來看并沒有阻止當事人行使申請裁決權，但由于時過境遷加上各方面的證據(jù)材料很難搜集，因此拆遷管理部門幾乎不可能做出一個正確而客觀的行政裁決。

3、強制執(zhí)行不能有效維護行政裁決的嚴肅性

拆遷行政裁決屬于具體的行政行為，它應具備一般具體行政行為效力先定性的特點，即行政裁決一旦做出，不論是否合法都具有被推定為合法而要求所有機關、組織和個人予以尊重和維護的一種法律效力，這也是行政行為嚴肅性的體現(xiàn)。但在實際操作中，拆遷行政裁決做出后，行政強制執(zhí)行因為種種原因而不被采取，司法強制執(zhí)行又往往會變成協(xié)調而非強制執(zhí)行。這樣一方面會助長被裁決人的非正當要求，另一方面也使得已經(jīng)做出的行政裁決失去其意義。

4、拆遷行政裁決是否作為法院受理民事拆遷糾紛的前置程序有待拆遷法規(guī)進一步加以明確

拆遷問題究其根本還是拆遷人與被拆遷人兩個．平等民事主體之間的法律關系，之所以引入拆遷行政裁決制度，是因為行政裁決可以由行政機關作為第一道救濟途徑來處理拆遷糾紛，防止其進一步激化；同時拆遷行政裁決還可以使大量的拆遷糾紛解決在行政程序中，避免司法資源的浪費。但從國務院《條例》的規(guī)定來看，并沒有明確要求將拆遷行政裁決作為人民法院受理拆遷民事訴訟的前置程序。這樣，拆遷雙方當事人達不成拆遷補償安置協(xié)議時，既可以申請行政裁決，也可以向人民法院提起民事訴訟，這一點在最高人民法院<<關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》中已經(jīng)闡述得非常清楚。但是在實際操作中，當事人經(jīng)常由于未簽協(xié)議而房屋被拆；申請行政裁決不符合受理條件；提起民事訴訟卻被法院以行政裁決是前置程序而被駁回，最終形成當事人投訴無門，沒有任何救濟途徑保護自己權益的尷尬局面。最高人民法院法釋[2005]9號《關于當事人達不成拆遷補償安置協(xié)議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》更是將行政裁決作為了必經(jīng)程序加以明確，這樣當事人達不成拆遷協(xié)議這種原本可以通過民事訴訟一次解決到位的民事爭議現(xiàn)在就必須先經(jīng)過行政裁決，而后再對行政裁決提起行政訴訟。不但增加了行政和司法成本以及當事人的訴訟負擔，而且還由于我國行政訴訟不附帶民事訴訟的訴訟模式設置而解決不了實際的拆遷補償安置民事糾紛。

二、立法完善建議

1、在拆遷法規(guī)中增設拆遷行政裁決專章，對拆遷行政裁決的具體程序加以明確規(guī)定

為了更加明確拆遷行政裁決的具體程序，同時也為了體現(xiàn)拆遷行政裁決的重要性，建議《條例》將第二章拆遷管理中涉及到的拆遷行政裁決條款提出并另行設立拆遷行政裁決一章，具體的內容可以將建設部<<城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》中有關拆遷行政裁決的內容充實進去。尤其是完善現(xiàn)行的拆遷行政裁決受理環(huán)節(jié)，增設受理程序，拆遷管理部門在受理環(huán)節(jié)上得行使審查權，符合受理條件的予以受理，反之則予以駁回。為了配合拆遷行政裁決受理程序的設定，拆遷法規(guī)還需進一步明確不同拆遷當事人申請行政裁決時所應提交的材料，并對不予受理裁決的情形做出明確規(guī)定。這樣一方面可以有效地提高行政效率，另一方面也能保證正確做出拆遷行政裁決。

作為一部實體法與程序法相結合的法規(guī)，《條例》在拆遷行政裁決的條款設定上應該明確拆遷當事人申請拆遷行政裁決的時效，以督促那些“權利懶惰者”及早行使申請裁決權保護自己的利益。具體時效長短可以參考一般民事訴訟時效兩年的規(guī)定，從房屋拆遷公告之日起開始計算，超過時效的不再作為拆遷行政裁決案件予以受理，但當事人可以通過其他合法渠道維護自身權利。

2、加強行政強制執(zhí)行的力度，協(xié)調法院維護司法強制執(zhí)行的嚴肅性

一方面，應該加大行政強制執(zhí)行的力度，既然拆遷法規(guī)賦予了政府行政強制執(zhí)行權，政府就要有這個勇氣去執(zhí)行拆遷行政裁決：另一方面，應加強與法院的協(xié)調，進一步明確拆遷行政裁決的效力，共同維護拆遷行政裁決的嚴肅性。

3、拆遷糾紛作為民事爭議，其救濟途徑的選擇應由當事人自己選擇

拆遷出現(xiàn)糾紛以后是申請行政裁決還是提起民事訴訟，在現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定的情況下，應由當事人自行去選擇；這也是私法救濟應有之義，也只有這樣才能充分保護拆遷當事人尤其是被拆遷入的合法權益。按照前文所提司法解釋，尚未達成協(xié)議的只能申請行政裁決，對行政裁決不服的又只能提起行政訴訟，而行政訴訟只進行合法性審查，這樣被拆遷人如何補償安置這樣一個民事爭議將永遠在司法途徑上得不到一個明確的、實質性的裁判。因此，筆者認為在出現(xiàn)此類糾紛后，拆遷當事人雙方可以選擇申請行政裁決，也可以向人民法院提起民事訴訟；但如果先行提起行政裁決申請的，只能由拆遷管理部門做出行政裁決，之后就是如何執(zhí)行這樣一個行政裁決的問題了。中國房地產(chǎn)