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一、我國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障現(xiàn)狀分析

(一)我國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障現(xiàn)狀

中國幅員遼闊、人口眾多、氣候和地理地質(zhì)條件復(fù)雜、生態(tài)環(huán)境脆弱，而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和減災(zāi)能力都比較薄弱．所以，中國是世界上自然災(zāi)害發(fā)生頻繁、災(zāi)害造成損失嚴(yán)重的少數(shù)國家之一。中國的自然災(zāi)害種類多。除了沒有火山災(zāi)害外，世界上其它自然災(zāi)害都有不同程度的出現(xiàn)，包括干旱、洪澇、臺(tái)風(fēng)、地震、冰雹、冷凍、暴風(fēng)雪、林火、病蟲害、崩塌、滑坡、泥石流、風(fēng)沙暴、風(fēng)暴潮、海浪、海冰、赤潮等。其中，又以地震和洪澇災(zāi)害最為嚴(yán)重，據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國因各類自然災(zāi)害的死亡人口中，地震造成的損失最大，死亡人數(shù)占總數(shù)的54％，其次是洪澇干旱等氣候?yàn)?zāi)害，死亡人數(shù)占總數(shù)的40％。

長期以來，我國受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，在災(zāi)害發(fā)生后．政府往往負(fù)責(zé)災(zāi)害兜底，安排財(cái)政資金負(fù)責(zé)災(zāi)民救濟(jì)和災(zāi)后重建。事實(shí)上，由政府支出的救災(zāi)資金只是財(cái)政支出計(jì)劃的一小部分，巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，相對于災(zāi)害所造成的損失來講，政府救濟(jì)資金只是非常少的一部分1991．2005年的15年間，自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失累計(jì)為27845．8億元，政府的累計(jì)救災(zāi)支出為524．98億元，僅占直接經(jīng)濟(jì)損失的1．9％．占國家財(cái)政支出的0．25％。

在一些發(fā)達(dá)國家，保險(xiǎn)公司在巨災(zāi)賠付中占有重要地位，保險(xiǎn)賠償通常能占到巨災(zāi)損失的30％到4O％，而我國保險(xiǎn)業(yè)從總體上講實(shí)力還不強(qiáng)，國民保險(xiǎn)意識薄弱，1995年后保險(xiǎn)公司更是退出了巨災(zāi)保險(xiǎn)市場，因此保險(xiǎn)公司在災(zāi)害損失補(bǔ)償中所起的作用不大。例如，截至2009年5月10日．保險(xiǎn)業(yè)對汶川地震保險(xiǎn)理賠基本完成．合計(jì)賠付逾l6．6億元，與巨大的損失相比是杯水車薪可見，在巨災(zāi)損失補(bǔ)償中，政府撥付財(cái)政資金予以救濟(jì)，不僅數(shù)額有限而且占用了本來應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金，影響了國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展：而保險(xiǎn)公司由于缺乏政府的支持，發(fā)揮的作用也十分有限。因此，借鑒國外巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立一種符合中國國情的巨災(zāi)保障體系勢在必行

(二)建立全國統(tǒng)一參保的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系難度極大

在巨災(zāi)體系的理論探討中，有學(xué)者提出建立全國統(tǒng)一參保，將洪水、地震和臺(tái)風(fēng)等我國面臨的主要巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)納入一張保單承保范圍的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，即“一張保單保全國”。筆者認(rèn)為，這種制度雖然實(shí)現(xiàn)了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在全國范圍內(nèi)以及不同險(xiǎn)種之間的分散，但具體實(shí)行起來難度極大，原因如下：

(1)保費(fèi)單向轉(zhuǎn)移有失公平。

我國氣候和地理地質(zhì)條件差異很大．各地區(qū)面臨的風(fēng)險(xiǎn)也很不相同。以洪水為例，四川、湖南、貴州、湖北、浙江、吉林等省份面臨的洪水風(fēng)險(xiǎn)極大．而陜西、山西、寧夏、新疆、青海、西藏等省份受洪澇災(zāi)害影響較小，幾乎沒有發(fā)生過洪澇災(zāi)害。加之山西、寧夏等內(nèi)陸省份經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，居民的收入水平不高，保費(fèi)負(fù)擔(dān)能力較差，倘若建立全國統(tǒng)一參保的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。則山西、寧夏等省份只有交納保費(fèi)的義務(wù)，而從損失概率上講幾乎不能得到任何回報(bào)，權(quán)利義務(wù)不對等。這種保費(fèi)單向轉(zhuǎn)移的作法有違市場經(jīng)濟(jì)等價(jià)交換的規(guī)律，還有可能會(huì)引起風(fēng)險(xiǎn)低發(fā)區(qū)居民的抵觸情緒，損害參保積極性．使其難以推廣下去。而且，要求山西、寧夏省份為浙江等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份交納巨災(zāi)保費(fèi)，也將加重其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)．不利于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)。(2)技術(shù)難度大。建國以來我國從未建立過規(guī)范的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，無論是技術(shù)水平、保險(xiǎn)意識還是建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，各方面條件還很不成熟，在這種情況下“一張保單保全國”，不但進(jìn)一步加大了保單的設(shè)計(jì)難度，而且為宣傳和實(shí)行該制度要花費(fèi)相當(dāng)多的人力、物力、財(cái)力，如此巨大的工程可能會(huì)因困難太大而半途而廢。因此，應(yīng)將有限的精力集中于最需要保障的地區(qū)。

(三)保險(xiǎn)公司有責(zé)任和實(shí)力參與我國的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系

保險(xiǎn)具有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、資金融通、社會(huì)管理三大職能，保險(xiǎn)公司作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，能通過分保等經(jīng)濟(jì)手段將各種災(zāi)害事故損失風(fēng)險(xiǎn)在盡可能大的范圍乃至全球范圍內(nèi)分散，從而具有強(qiáng)大的補(bǔ)償力：權(quán)利義務(wù)關(guān)系的雙向化使其具有更高的宏觀補(bǔ)償效率，這是其他補(bǔ)償方式所不具備的優(yōu)勢。因此保險(xiǎn)補(bǔ)償是一種最具優(yōu)勢的災(zāi)害補(bǔ)償方式，應(yīng)當(dāng)在巨災(zāi)損失的補(bǔ)償中占有重要位置。此外，國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)恢復(fù)三十年來，保險(xiǎn)實(shí)力不斷壯大。截止到2008年底，我國保險(xiǎn)資金已經(jīng)達(dá)到3．3萬億元，幾十年的發(fā)展也使保險(xiǎn)業(yè)積累了豐富的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，此外，1995年以前我國曾經(jīng)營過地震等巨災(zāi)保險(xiǎn)，也有一定的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以借鑒。

二、建立符合中國國情的巨災(zāi)保障體系——區(qū)域性強(qiáng)制保險(xiǎn)

盡管經(jīng)過幾十年的飛速發(fā)展，我國保險(xiǎn)業(yè)取得了舉世矚目的成就，但是我國國民的保險(xiǎn)意識還相當(dāng)?shù)。?007年我國保險(xiǎn)密度為69．6，全球排名第69位，保險(xiǎn)深度僅為2．9％，排名第48名，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。國民缺乏風(fēng)險(xiǎn)觀念，保險(xiǎn)意識落后。因此，保險(xiǎn)公司參與巨災(zāi)保險(xiǎn)制度必須以法律形式強(qiáng)制實(shí)施，要求巨災(zāi)區(qū)域所有的財(cái)產(chǎn)主(包括居民和企業(yè))廣泛投保巨災(zāi)保險(xiǎn)，才能有效發(fā)揮保險(xiǎn)大數(shù)定律的作用，否則將可能因?yàn)橥侗２蛔?、逆向選擇嚴(yán)重等問題使保險(xiǎn)公司退出巨災(zāi)保險(xiǎn)市場。因此，根據(jù)具體國情，借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為適合我國國情的巨災(zāi)保障體系應(yīng)當(dāng)是“政府主導(dǎo)，保險(xiǎn)公司參與的區(qū)域性強(qiáng)制保險(xiǎn)制度”。

區(qū)域性強(qiáng)制巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的基本框架是：保險(xiǎn)公司在國家的支持下與政府一同承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。國家建立統(tǒng)管全國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的組織——巨災(zāi)委員會(huì)．并開展以下工作

(一)風(fēng)險(xiǎn)評估和區(qū)劃

政府組織氣象、地質(zhì)等有關(guān)專家對全國各地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，將受到地震洪澇災(zāi)害嚴(yán)重威脅的地區(qū)分別劃人兩大巨災(zāi)區(qū)。例如，可以將河北、云南、四川、遼寧四省劃為地震區(qū)，將湖南、湖北、浙江等省劃入洪澇區(qū)。如果技術(shù)力量允許，還可以細(xì)分不同風(fēng)險(xiǎn)等級。

(二)費(fèi)率厘定和保單設(shè)計(jì)

作為一種關(guān)乎社會(huì)公眾利