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——社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)法律問題探析之一

在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過程中，大量的農(nóng)村集體土地由征用轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地，如何規(guī)范土地征用補(bǔ)償，確保失地農(nóng)民的合法權(quán)益，是關(guān)系到構(gòu)建我國(guó)和諧社會(huì)及農(nóng)村穩(wěn)定的大事。由于現(xiàn)行的農(nóng)村土地征用制度存在的缺陷和實(shí)際操作中存在的混亂與偏差，使得因征地糾紛而起訴到法院的案件與日俱增，成為一個(gè)不可忽視的嚴(yán)重社會(huì)問題。本文就農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償和失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)相關(guān)法律問題進(jìn)行分析，并提出相關(guān)的對(duì)策，以供參考。

一、農(nóng)村土地征用及補(bǔ)償存在的問題及原因

現(xiàn)行農(nóng)村土地征用制度在開發(fā)土地資源、合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地方面起到了積極的作用。然而，這一制度很大程度上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代做法的延續(xù)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，其弊端日益凸顯，引發(fā)了大量社會(huì)矛盾，已經(jīng)成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會(huì)的一大障礙。

（一）當(dāng)前土地征用及補(bǔ)償存在的問題

1、土地征用過多、過濫，失地問題突出。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，1997年至2010年全國(guó)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地控制指標(biāo)2950萬畝。然而在2005年，這個(gè)指標(biāo)就已用完。國(guó)土資源部發(fā)布的《21世紀(jì)我國(guó)耕地資源前景分析及保護(hù)對(duì)策》指出，在嚴(yán)格控制的前提下，2000年至2030年的30年間全國(guó)占用耕地將超過5450萬畝。而且，上述用地?cái)?shù)據(jù)都是合法審批征用前提下的用地?cái)?shù)量，還不包括違法征地的情形。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，近年來違法用地?cái)?shù)量一般占用地總量的20—30％以上，有些地方甚至達(dá)到80％。失地問題已相當(dāng)嚴(yán)峻。

2、土地征而不用現(xiàn)象依然存在，導(dǎo)致土地閑置。盡管國(guó)家采取種種措施解決征用閑置問題，但土地征而不用現(xiàn)象依然存在，有些被征用土地未被有效利用，而是被閑置、撂荒，失地農(nóng)民意見很大。據(jù)了解我區(qū)僅兩街道就約有上100畝圈占耕地閑置。

3、開發(fā)用地獲得困難，成本過高。由于所有集體土地要由政府征用之后才能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，征與不征完全由政府說了算，加之程序繁瑣、周期漫長(zhǎng)、暗箱操作，各種搭車收費(fèi)高昂以及腐敗等原因，導(dǎo)致用地成本畸高，真正的投資者獲得土地非常困難。這必然使相當(dāng)一部分投資者卻步，而且地價(jià)過高必然造成房?jī)r(jià)畸高，進(jìn)而使很多老百姓只能望房興嘆。

4、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民損失嚴(yán)重。我國(guó)當(dāng)前土地征用立法對(duì)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有的規(guī)定了固定的標(biāo)準(zhǔn)，如土地管理法，有的僅含糊規(guī)定給予適當(dāng)補(bǔ)償或補(bǔ)償。具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要是由行政機(jī)關(guān)裁量，非常容易造成任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。就土地管理法而言，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)一般情況下為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍，安置費(fèi)為4至6倍。這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅將補(bǔ)償限于直接損失，而間接損失的補(bǔ)償則根本就不予考慮。而且，即使是對(duì)直接損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也過低，按土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根本沒有顧及到近幾年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷下降的現(xiàn)實(shí)情況。土地明明已是價(jià)比黃金，而向農(nóng)民征用時(shí)卻以糧食的價(jià)格來計(jì)算補(bǔ)償。這實(shí)際上無異于巧取豪奪，根本不足以填補(bǔ)農(nóng)民所遭受的損失，也根本不足以制約任意征地行為。以我區(qū)兩街道為例，只有6．8％的農(nóng)戶對(duì)此表示滿意，有22％的農(nóng)戶認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，53．2％的農(nóng)戶認(rèn)為嚴(yán)重偏低。我區(qū)同安街道和大面街道的農(nóng)村集體土地，政府拍賣時(shí)價(jià)格約為50萬元一畝左右，而農(nóng)戶的征地補(bǔ)償安置費(fèi)只有1萬元一畝左右（含青苗費(fèi)）。

5、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)放情況。根據(jù)調(diào)查，我區(qū)同安街道和大面街道農(nóng)村土地年產(chǎn)值一般在3000元／畝以上，高于全區(qū)的平均產(chǎn)值，因此按照《土地管理法》的規(guī)定，補(bǔ)償費(fèi)可以達(dá)到3萬－10萬元／畝。但是在征地時(shí)，農(nóng)民實(shí)際得到的補(bǔ)償費(fèi)用為0．8～1．2萬元／畝。

（1）青苗補(bǔ)償費(fèi)及其他財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償方式。青苗補(bǔ)償費(fèi)基本能夠發(fā)放到位，但各村的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則不盡相同，我區(qū)同安街道和大面街道大部分1000元／畝，較高的可達(dá)到1200元／畝。果樹的補(bǔ)償則是根據(jù)具體情況給予不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，例如桃樹、梨樹、枇杷樹等果樹已結(jié)果的按照50元／棵補(bǔ)償，未結(jié)果的按照10元／棵補(bǔ)償，也有的沒有結(jié)果的則按照5元／棵、2元／棵來進(jìn)行補(bǔ)償。此外，對(duì)于其他財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償則是更加隨意，例如大部分農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的副業(yè)（如養(yǎng)豬、養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨等）中的棚舍的拆除是沒有補(bǔ)償?shù)?。由此，農(nóng)民對(duì)于這樣的補(bǔ)償方案表現(xiàn)出了極大的不滿。

（2）住房安置情況。對(duì)于住房安置一般都是采用還建房的形式，還建房由集體統(tǒng)一規(guī)劃，建筑風(fēng)格完全一致，建筑面積規(guī)格為幾十到上百平方米不等。在對(duì)農(nóng)戶的原住宅進(jìn)行拆遷補(bǔ)償中，不同的房屋類型采用不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，大致為瓦房150元／m2、平房180元／m2，樓房根據(jù)新舊程度為220～270元／m2，有營(yíng)業(yè)執(zhí)照的門面房為1000元／m2。對(duì)于還建房的面積標(biāo)準(zhǔn)采用以每戶每人30m2的標(biāo)準(zhǔn)來確定，如一戶三口之家可以購買還建房面積90m2，購買價(jià)格為270～300元／m2。若是農(nóng)戶想購買超過標(biāo)準(zhǔn)面積的還建房，則超出的面積部分按照500／m2的價(jià)格購買。若是購買了沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)面積的還建房，則未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的面積部分開發(fā)商按照270～300／m2補(bǔ)償給農(nóng)戶。

、補(bǔ)償金發(fā)放監(jiān)管不力，克扣、貪污現(xiàn)象嚴(yán)重。由于對(duì)農(nóng)村土地補(bǔ)償款分配和使用的監(jiān)管不到位，導(dǎo)致補(bǔ)償金的發(fā)放過程渠道不暢，分配混亂，克扣、貪污以及亂投資等現(xiàn)象不斷發(fā)生。由于對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償只是有限的青苗費(fèi)和口糧補(bǔ)償金，這筆錢絕大部分留在村集體經(jīng)濟(jì)組織手中。

7、腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，社會(huì)各界反映強(qiáng)烈。由于征地的決定權(quán)高度集中在政府手中，加之土地審批權(quán)重利大，極易滋生腐敗，土地審批領(lǐng)域已經(jīng)成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。在相當(dāng)一些地方，沒關(guān)系、沒錢不批地，有錢有關(guān)系亂批地現(xiàn)象相當(dāng)普遍，從而助長(zhǎng)了貪污腐敗之風(fēng)，導(dǎo)致巨額的土地增值大量流入了不法商人和貪官之手，已經(jīng)引起社會(huì)各界的強(qiáng)烈不滿。

8、征地工作程序不明。調(diào)查中許多農(nóng)戶反映，地方政府、有關(guān)部門或村委會(huì)在征用土地前后工作的透明度很不夠，沒有體現(xiàn)公開、公平、公正的原則。他們?cè)谡饔棉r(nóng)村集體土地前基本沒有真正向農(nóng)民征求意見，造成一般農(nóng)戶對(duì)征地工作不清楚，包括目標(biāo)規(guī)劃、工作程序、征地用途等等。在征地過程中，很少向有關(guān)村民發(fā)放土地管理法、地方征用集體所有土地補(bǔ)償安置辦法等相關(guān)法律法規(guī)，造成農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行的征地政策不了解，特別是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定時(shí)，不公開如何測(cè)算耕地征用前3年的平均年產(chǎn)值，在沒有村民代表參加下隨意決定補(bǔ)償安置費(fèi)的倍數(shù)，事后也沒有同村民討論協(xié)商。在征地工作完成后，一些村分戶補(bǔ)償安置費(fèi)沒有上墻公示，在村級(jí)留用資金上，不同的村征地補(bǔ)償情況有關(guān)部門也沒有公開。因此，在整個(gè)征地調(diào)查、征地補(bǔ)償分配過程中，農(nóng)民通常是被排除在外的。由于征地前后工作的不透明，造成了村民誤解，以致引起了一些沖突。采集者退散

（二）農(nóng)村土地征用及補(bǔ)償存在問題的原因

1、思想意識(shí)方面的原因。

（1）一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏尊重公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的意識(shí)。土地權(quán)利是農(nóng)民最為基本的權(quán)利，是其生存的保障。然而，相當(dāng)一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部以犧牲農(nóng)民權(quán)益為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的觀念仍然沒有得到根本轉(zhuǎn)變。

（2）畸形的政績(jī)觀在作怪。部分領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏立黨為公、執(zhí)政為民和科學(xué)發(fā)展觀的政績(jī)觀念，急于把眼前的形象工程搞起來。特別是為了招商引資，搞所謂四通一平，利用職權(quán)把地征過來，把補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降下來。至于失地農(nóng)民的權(quán)益是否受到損害，會(huì)不會(huì)鬧，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有什么影響，則無心考慮。

（3）低征高賣的利益驅(qū)動(dòng)。在不少地方，土地的收益已經(jīng)成為地方的第二財(cái)政收入。政府在土地征用中既是管理者，又是經(jīng)營(yíng)者，更是最大的受益者。事實(shí)上，政府可以通過征收適量土地增值稅的方式參與土地增值的再分配，而不應(yīng)當(dāng)將土地的增值全部拿走。

（4）缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下土地管理的正確理念?，F(xiàn)行制度的初衷不外乎由國(guó)家控制土地流轉(zhuǎn)，以方便經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地，壟斷土地增值。一些人對(duì)改革的疑慮也恰在于此。不可否認(rèn)，如果在商業(yè)用地領(lǐng)域剝奪政府對(duì)土地的控制權(quán)，必然會(huì)產(chǎn)生一些農(nóng)民漫天要價(jià)、開發(fā)商獲取土地困難，進(jìn)而影響城市建設(shè)和發(fā)展。但這些都是局部的、暫時(shí)的。特別是經(jīng)過20多年經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展之后，更應(yīng)當(dāng)看到協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，更應(yīng)當(dāng)看到現(xiàn)行制度的成本更高、危害更大。當(dāng)前，所有建設(shè)用地一概通過政府征用的做法脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，政府征用土地的范圍也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)作出調(diào)整。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職責(zé)在于著力營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，提供市場(chǎng)解決不了的公共物品和公共服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造公平的制度環(huán)境，做到不越位、不失位、不錯(cuò)位、不吃拿卡要。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是基本國(guó)策和各級(jí)政府的政治任務(wù)，但這并不意味著政府直接去做運(yùn)動(dòng)員。因此，國(guó)家不應(yīng)再把持對(duì)農(nóng)村土地的最終處置權(quán)。國(guó)家對(duì)土地的征用應(yīng)限于特別情形，即用于公共用途。而且，即使為了公共用途，如果能通過租賃等市場(chǎng)途徑解決，也不宜動(dòng)用征用權(quán)，應(yīng)盡量通過正常的交易方式解決。政府在土地管理上的主要職能在于做好土地規(guī)劃和用途管制，而不是直接對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷。

2、制度方面的原因。

（1）土地征用制度存在嚴(yán)重缺陷。當(dāng)前造成土地征用中存在種種問題的最根本原因是，政府征地的權(quán)力得不到有效的制約，可以隨意決定是否征地、如何征地、是否給予或給予多少補(bǔ)償。第一，土地征用的范圍過寬。現(xiàn)行制度從法律上保障政府壟斷著土地一級(jí)市場(chǎng)，享有對(duì)農(nóng)村集體土地的最終處置權(quán)。無論公益用地還是商業(yè)經(jīng)營(yíng)用地都一概沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代強(qiáng)制征地的老辦法。第二，土地征用程序不健全。首先，現(xiàn)行土地征用程序基本上是內(nèi)部程序。已有的征地與補(bǔ)償安置公告、補(bǔ)償安置方案、聽取意見等也都是事后程序，難免流于形式。土地征用過程中老百姓幾乎沒有任何發(fā)言權(quán)，征與不征、補(bǔ)與不補(bǔ)、補(bǔ)多少，完全由政府說了算。在我國(guó)補(bǔ)償金的確定是由政府在法定幅度內(nèi)說了算。這必然會(huì)造成農(nóng)民得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。而且，即使已有兩公告一登記制度也很難落實(shí)。這既導(dǎo)致相關(guān)權(quán)利人沒有參與、申辯的機(jī)會(huì)，也使社會(huì)輿論無從監(jiān)督。其次，現(xiàn)行土地征用立法中對(duì)裁決征地糾紛的規(guī)定過于原則，往往導(dǎo)致糾紛無法解決，失地農(nóng)民告狀無門。即使是法院受理，由于征地制度本身的缺陷，老百姓也很難勝訴，其正當(dāng)權(quán)權(quán)益也很難得到維護(hù)。再次，征地審批環(huán)節(jié)過多，周期過長(zhǎng)，效率太低，導(dǎo)致必需的建設(shè)用地難以得到滿足。第三，征地補(bǔ)償制度滯后。其一，憲法對(duì)補(bǔ)償未作明確規(guī)定。補(bǔ)償是私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的核心內(nèi)容，西方國(guó)家憲法中普遍規(guī)定了補(bǔ)償條款。在美國(guó)，憲法的補(bǔ)償條款是作為公民請(qǐng)求補(bǔ)償?shù)闹苯臃梢罁?jù)。德國(guó)基本法規(guī)定凡法律對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行剝奪與限制時(shí)必須規(guī)定補(bǔ)償，否則該法律即為違憲。我國(guó)憲法則只有征用沒有補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。其二，補(bǔ)償立法漏洞較多。由于沒有憲法的明確規(guī)定和違憲審查機(jī)制，也沒有其他的統(tǒng)一立法，導(dǎo)致許多應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償?shù)那樾螞]有相應(yīng)立法規(guī)定，使私人所遭受的重大損失有時(shí)根本得不到任何補(bǔ)償。其三，補(bǔ)償立法層次繁雜。補(bǔ)償關(guān)系著私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，根據(jù)法律保留原則，應(yīng)由憲法和法律來規(guī)范。從國(guó)外的情況來看，補(bǔ)償?shù)脑O(shè)定都是始于憲法，終于法律。但當(dāng)前我國(guó)的補(bǔ)償領(lǐng)域，各層級(jí)的規(guī)范文件都可以設(shè)定補(bǔ)償，這往往導(dǎo)致公民的補(bǔ)償權(quán)利被虛置。以土地權(quán)利補(bǔ)償為例，既有土地管理法，也有行政法規(guī)，還有各種各樣的規(guī)章、地方法規(guī)及其他更低層級(jí)的規(guī)范性文件。其四，政府單方定價(jià)導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。土地征用的實(shí)質(zhì)是一種強(qiáng)制購買，不同于稅款的無償征收。在這種買賣中，土地權(quán)人喪失的只是是否售出土地的決定權(quán)，但土地自身的價(jià)值不應(yīng)因此降低。既然是購買，就應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)格公平交易，而不應(yīng)由政府單方定價(jià)。可以說，政府單方定價(jià)是導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、農(nóng)民損失嚴(yán)重的根本原因。

（2）土地產(chǎn)權(quán)不明晰。現(xiàn)行法律規(guī)定的土地集體產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是個(gè)籠統(tǒng)的概念。它主要是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的一種改變，與人民公社三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的土地制度有著很大的歷史繼承性。農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是一種無確定主體的產(chǎn)權(quán)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只是一種債權(quán)，而非獨(dú)立的物權(quán)，土地使用權(quán)不應(yīng)僅僅體現(xiàn)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這與十六屆三中全會(huì)提出的明晰產(chǎn)權(quán)的要求不盡一致。應(yīng)進(jìn)一步深化集體土地產(chǎn)權(quán)改革，通過立法明確農(nóng)民享有完整的土地使用權(quán)，確保農(nóng)民的土地權(quán)益在征地中得到有效的體現(xiàn)和保障。

（3）行政法制監(jiān)督制度不健全。由于監(jiān)督制度不健全，即使在法律有規(guī)定的情況下，有些地方在征用與補(bǔ)償時(shí)也不依法辦事。在征地中越權(quán)審批、該補(bǔ)的不補(bǔ)、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和克扣補(bǔ)償金等現(xiàn)象早已屢見不鮮。其中最關(guān)鍵的是缺乏公正的司法監(jiān)督與救濟(jì)。

（4）基層民主制度不完善。由于種種原因，村級(jí)民主自身發(fā)育還遠(yuǎn)不夠成熟。同時(shí)，受上級(jí)干預(yù)過多，尤其是農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革后，村級(jí)組織的行政化傾向、政府對(duì)村級(jí)組織的控制力實(shí)際上是加強(qiáng)了。在這種情況下，村干部又如何能在土地轉(zhuǎn)讓這樣的重大利益問題上代表農(nóng)民說話？村民對(duì)補(bǔ)償金的分配和使用又如何有效的進(jìn)行監(jiān)督？

（5）干部考核機(jī)制不合理。當(dāng)前，以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的干部政績(jī)考核機(jī)制在客觀上不利于調(diào)動(dòng)各級(jí)干部維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和保護(hù)耕地的積極性。對(duì)市縣以下政府領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核主要是看經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、城市發(fā)展?fàn)顩r、招商引資成果，而在保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面缺乏相應(yīng)的考核內(nèi)容和指標(biāo)。這就難免造成地方干部重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕耕地保護(hù)；重為政府創(chuàng)收，輕農(nóng)民權(quán)益；重自身升遷，輕農(nóng)民的生計(jì)。

（6）土地稅費(fèi)制度不適當(dāng)。按照當(dāng)前國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，土地收益大部分留給地方，就使地方政府和有關(guān)部門對(duì)收費(fèi)具有很高的積極性。當(dāng)前征地中，政府要課征的稅費(fèi)主要包括耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、征地管理費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、水利建設(shè)基金、教育附加費(fèi)等等，科目極為繁多。這既加大了用地的成本，同時(shí)又?jǐn)D占了應(yīng)付給農(nóng)民的補(bǔ)償金。