1.關(guān)于何時適用司法強(qiáng)制何時適用行政強(qiáng)制的規(guī)定模糊不清,導(dǎo)致濫用行政強(qiáng)制權(quán)力進(jìn)行拆遷的現(xiàn)象十分普遍?!稐l例》第16條規(guī)定:拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的,經(jīng)當(dāng)事人申請,由房屋拆遷管理部門裁決。第17條規(guī)定:被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷。
從本條與第15條的延續(xù)關(guān)系來看,《條例》將是否訂立和達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議作為能否適用行政強(qiáng)制拆遷的標(biāo)準(zhǔn),這種劃分很不科學(xué)?!稐l例》第15條將拆遷人和被拆遷人通過仲裁和司法解決糾紛的途徑限定為拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后,那么,在拆遷人和被拆遷人不能就安置補(bǔ)償問題達(dá)成協(xié)議時能否通過司法途徑來解決呢?這樣規(guī)定事實上形成了法律空白,在客觀上造成大量拆遷糾紛都只能以行政裁決的方式來解決,最終通過行政強(qiáng)制來執(zhí)行。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)根據(jù)拆遷建設(shè)項目的性質(zhì)來決定能否適用行政強(qiáng)制的方法實施拆遷。只有區(qū)分商業(yè)性開發(fā)建設(shè)項目和公益性開發(fā)建設(shè)項目,并對兩類建設(shè)項目分別采用司法強(qiáng)制和行政強(qiáng)制的手段才能充分保護(hù)被拆遷人的利益。在商業(yè)性開發(fā)建設(shè)項目中,要充分實行意思自治,按照市場規(guī)律來操作,拆遷人與被拆遷人之間完全按普通的民事關(guān)系來對待,雙方地位平等,不能厚此薄彼。
商業(yè)性拆遷中,政府不應(yīng)對拆遷人和被拆遷人之間如何進(jìn)行補(bǔ)償安置有過多干預(yù),更不能適用行政強(qiáng)制的手段來實施拆遷。將行政強(qiáng)制拆遷的范圍局限在公益性建設(shè)項目之內(nèi),可以有效地保障被拆遷人的利益,也有利于扼制實踐中拆遷人肆意損害被拆遷人利益的勢頭,而在法理上,強(qiáng)制拆遷行為的法律關(guān)系也會變得十分清晰。
2.行政強(qiáng)制權(quán)力運(yùn)用過多而司法強(qiáng)制權(quán)力運(yùn)用不足,政府在房屋拆遷管理中的定位有失偏頗?!稐l例》是一部以加強(qiáng)城市房屋拆遷管理為立法目的的行政法規(guī),其中對政府部門的職權(quán)規(guī)定較多無可厚非。但是《條例》并沒有對以行政強(qiáng)制手段進(jìn)行拆遷的范圍作任何限制,這樣,等于是在條例適用的一切范圍內(nèi),包括在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實施的純商業(yè)性房屋拆遷行為,都可以適用行政強(qiáng)制手段。從《條例》第15條和第16條規(guī)定來看,只要拆遷人和被拆遷人達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議的就可以,事實上是只能通過行政機(jī)關(guān)裁決的方式來解決爭議。這樣,即便是純粹商業(yè)性的開發(fā)建設(shè)項目,政府有形之手也毫不例外地伸了進(jìn)來。這與市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府側(cè)重服務(wù)與協(xié)調(diào)的角色甚不相容。從功能上來看,行政權(quán)力的運(yùn)用有利于調(diào)控規(guī)劃和提高運(yùn)作效率,的確有其優(yōu)越的一面,行政權(quán)的擴(kuò)大適用甚至還是現(xiàn)代社會的一種趨勢。
但是擴(kuò)張的行政權(quán)力隨時都有可能造成對相對人利益的損害并滋生腐敗,必須通過立法將其局限在有限的范圍內(nèi)。正是由于行政機(jī)關(guān)裁決的范圍太過寬泛,所以才導(dǎo)致在房屋拆遷領(lǐng)域內(nèi),只能聽到政府的聲音而看不到法院的影子。而商業(yè)性建設(shè)項目的拆遷人也正好利用地方政府追求政績,急于求成的心理,拉大旗作虎皮甚至勾結(jié)買通行政官員,使行政權(quán)力成為為私人利益服務(wù)的工具。就一般的拆遷行為而言,其實質(zhì)是一種私法意義上的履約行為,而非行政法上的行為;其本質(zhì)是賣方處分自己的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán),因此行政機(jī)關(guān)不應(yīng)該過多地介入。
3.對政府和拆遷人的利益保護(hù)較多,而對被拆遷人的利益嚴(yán)重漠視。《條例》第1條規(guī)定:為了加強(qiáng)對城市房屋拆遷的管理,維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益,保障建設(shè)項目順利進(jìn)行,制定本條例。該條將保障建設(shè)項目順利進(jìn)行列為立法目的,這在客觀上是在保障拆遷人的利益,事實上也是要求被拆遷人當(dāng)然地為項目順利進(jìn)行作出犧牲,這在民法原理上是講不通的。被拆遷人的利益只有在為了公益目的的時候,其讓步才是合理的,而這里顯然并沒有做出這種區(qū)分。對拆遷人而言,項目完成的越快,其市場風(fēng)險就可能越小,其收回投資的時間越早,或者其利用建設(shè)項目的時間就越早,其利益顯而易見的。
而對于被拆遷人特別是那些放棄回遷的被拆遷人而言,則未必有益。《條例》第15條規(guī)定:拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后,被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的,拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁,也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間,拆遷人可以依法申請人民法院先予執(zhí)行。該條的規(guī)定也是為了維護(hù)拆遷人的利益而規(guī)定的。本條僅把拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后作為強(qiáng)制拆遷的前提條件,是不能保證作為弱者一方的被拆遷人的。因為訂立了該協(xié)議并不意味著當(dāng)事人事實上履行了該協(xié)議。如果拆遷人只承諾給予被拆遷人以補(bǔ)償安置,而未有履約行為,則被拆遷人可能既失去了現(xiàn)有的房屋,又未得到應(yīng)當(dāng)?shù)玫降姆课荩谶@種情況下,進(jìn)行先予執(zhí)行,會使被拆遷人完全處于被動受控制的地位,無法與拆遷人討價還價以實現(xiàn)自身的利益。這也是目前拆遷糾紛中普遍存在的一個問題。從理論上來講,拆遷人未實施補(bǔ)償安置而對被拆遷人先予執(zhí)行,就等于是剝奪了被拆遷人同時履行抗辯的權(quán)利,與民事合同的規(guī)則是相違背的。這在商業(yè)性建設(shè)開發(fā)項目的拆遷中更加顯出其不合理性。
《條例》第16條第2款規(guī)定拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的,訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。該款更是體現(xiàn)了條例以保障拆遷人利益為中心的思想,為拆遷人肆意損害被拆遷人的利益埋下了禍根。由于沒有對適用范圍做嚴(yán)格界定,事實上開發(fā)商在所有建設(shè)項目遇到阻礙時都可以通過此條款來先予執(zhí)行,處于弱勢地位的被拆遷人根本沒有討價還價的余地。筆者認(rèn)為,在商業(yè)性開發(fā)建設(shè)項目中,拆遷人和被拆遷人沒有就補(bǔ)償安置達(dá)成一致,項目就不能開工,不能使用先予執(zhí)行的手段。條例應(yīng)當(dāng)將此項規(guī)定局限在公益性建設(shè)項目的范圍內(nèi)才具有正當(dāng)性。
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