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在我國，各級政府行使行政權(quán)，政府及其部門不僅有權(quán)作出具體的行政決定，影響某個人或某個企業(yè)的利益，還可以通過發(fā)布紅頭文件的形式，影響不特定的眾多公民或企業(yè)的利益。如根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定：國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，有權(quán)規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；國務(wù)院各部委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)。決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章；縣級以上地方各級人民政府可以規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令；省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人民政府，還可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定行政規(guī)章。無論是制定行政法規(guī)、規(guī)章，還是發(fā)布其他具有普遍約束力的決定、命令，對加強(qiáng)行政管理，完善行政法制和提高行政效率，都是非常必要的。但是，也應(yīng)當(dāng)看到這些紅頭文件在實踐中也還存在一些問題，如一些部門、地方受利益驅(qū)動，通過制定紅頭文件搶權(quán)力，爭利益，違法規(guī)定審批、發(fā)證、罰款、收費，嚴(yán)重?fù)p害了公民的權(quán)利，群眾反映強(qiáng)烈。但是，根據(jù)現(xiàn)行的訴訟制度，法院無權(quán)對紅頭文件是否合法進(jìn)行審查?，F(xiàn)行制度中對紅頭文件的監(jiān)督機(jī)制雖然存在，但是沒有很好地發(fā)揮作用，實際工作中違法和不適當(dāng)?shù)募t頭文件通過現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制被撤銷的不多。對紅頭文件損害老百姓權(quán)利的現(xiàn)象，老百姓告狀無門。因此，行政復(fù)議法規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)范性文件不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)范性文件的審理申請。這就是說，對除行政法規(guī)和規(guī)章外，對政府或政府部門發(fā)布的紅頭文件可以提出復(fù)議申請。

這里的紅頭文件是指行政法規(guī)、規(guī)章以外的規(guī)范性文件。包括國務(wù)院部門制定的規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門制定的規(guī)章以外規(guī)范性文件以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。這里排除了對行政法規(guī)和規(guī)章的復(fù)議審查，這是考慮到行政法規(guī)是由國務(wù)院制定的，層次較高，對國務(wù)院制定的行政法規(guī)、決定和命令，只能由全國人大常委會行使撤銷權(quán)。規(guī)章是由國務(wù)院部門、省級人民政府和省會所在地的市人民政府以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人民政府制定的，根據(jù)國務(wù)院制定的《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，它有一套比較嚴(yán)格的備案審查制度，通過備案審查也能解決問題?，F(xiàn)在出現(xiàn)問題多的是規(guī)章以下規(guī)范性文件。

需要注意的是，公民、法人或者其他組織認(rèn)為紅頭文件不合法，也不是誰都可以要求復(fù)議。只有依據(jù)紅頭文件作出具體行政決定損害了自己切身利益的公民、法人，才可以提出審查要求。這就是說，公民、法人或者其他組織還不能單獨就不合法的紅頭文件提出審查請求，而是在對具體行政行為提出復(fù)議申請時附帶性提出對紅頭文件的審查請求。