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（二）農(nóng)民所獲補(bǔ)償與被征土地進(jìn)入市場(chǎng)后的價(jià)格落差過(guò)大

當(dāng)農(nóng)民得知自己曾經(jīng)祖祖輩輩種過(guò)的土地被征用后，政府通過(guò)出讓獲得了幾百萬(wàn)元的收入，開發(fā)商通過(guò)炒賣又獲得了上千萬(wàn)的利潤(rùn)，而農(nóng)民自已只獲得了區(qū)區(qū)幾萬(wàn)元的補(bǔ)償。那些開發(fā)商掙的錢可以夠自己花幾輩子，而農(nóng)民所獲得補(bǔ)償卻僅可以勉強(qiáng)維持自己的生存。同樣的一塊土地，所獲得的利益差別卻如此懸殊，如果農(nóng)民為此心理不平衡，或?yàn)榇硕显L，也就不足為怪了。同樣一塊地產(chǎn)生的土地收益，農(nóng)民作為土地的所有者為什么不能分享？

對(duì)此，有些人說(shuō)，土地的升值是因?yàn)檎?jīng)營(yíng)城市，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投入以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，因此其升值部分理應(yīng)歸政府；而開發(fā)商的收入則是因?yàn)橥恋睾推渌杀就度氡厝粠?lái)的利潤(rùn)。那么國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有農(nóng)民的貢獻(xiàn)嗎？對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入中沒有農(nóng)民交納的稅款嗎？這種收益上的巨大落差，既反映出人們的一種傳統(tǒng)觀念：工業(yè)化和城市化的發(fā)展必然要有人做出犧牲，而犧牲農(nóng)民的利益成本最低。同時(shí)，征地行為的計(jì)劃性和強(qiáng)制性以及土地被征用后的市場(chǎng)化運(yùn)作的差別，則是形成這種利益分配上巨大反差的直接原因。

應(yīng)該說(shuō)，各國(guó)的征地制度都具有強(qiáng)制性，但是大多數(shù)國(guó)家將征用的范圍嚴(yán)格限定在真正意義上的公益事業(yè)，而對(duì)非公益事業(yè)用地則完全實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，不實(shí)行征用。對(duì)征地補(bǔ)償也強(qiáng)調(diào)充分和及時(shí)。而在我國(guó)征地不僅具有強(qiáng)制性，公益用地的范圍被擴(kuò)大化，而且由于征地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，明顯地帶有要求農(nóng)民支援國(guó)家建設(shè)的色彩，農(nóng)民的土地從來(lái)沒有被作為商品看待，因此，征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不是市場(chǎng)價(jià)格，而僅僅是維持生存的一種補(bǔ)償。這樣，征地前的計(jì)劃性運(yùn)作和征地后的市場(chǎng)化運(yùn)作出現(xiàn)所得利益上的巨大落差就不足為怪了?？梢哉f(shuō)，制度上的缺陷造成了現(xiàn)實(shí)生活中的嚴(yán)重不公平，而公平本來(lái)應(yīng)該是社會(huì)和法律最重要的價(jià)值取向。

（三）征地補(bǔ)償過(guò)低而且立法標(biāo)準(zhǔn)本身就有問(wèn)題

造成如今征地過(guò)程中補(bǔ)償過(guò)低的問(wèn)題，其根源就是立法中所確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。其主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是《土地管理法》確定的補(bǔ)償基本原則是按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。可以說(shuō)，這個(gè)原用途的規(guī)定是造成征地中的價(jià)格剪刀差的根本原因。有了這樣的規(guī)定，作為農(nóng)業(yè)用途且又沒有實(shí)際的處分權(quán)的集體土地，如不與今后的用途掛鉤，是永遠(yuǎn)值不了幾個(gè)錢的。

二是以產(chǎn)值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！锻恋毓芾矸ā分写_定補(bǔ)償費(fèi)用是以土地被征用前3年平均產(chǎn)值計(jì)算的。無(wú)論是6—10倍也好，最高30倍也好，誰(shuí)都知道，以目前農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格計(jì)算，補(bǔ)償費(fèi)無(wú)論如何也高不到哪里去。假如前3年都是大災(zāi)之年，補(bǔ)償費(fèi)又怎樣計(jì)算呢？因此以產(chǎn)值論補(bǔ)償而不是以市場(chǎng)決定地價(jià)，不僅不科學(xué)，實(shí)際操作也是問(wèn)題。

三是確定的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理?！锻恋毓芾矸ā冯m然沒有明確規(guī)定征地補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，但從該法第47條第6款的規(guī)定可以看出，我國(guó)法律確定的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不低于原有生活水平。該款規(guī)定：依照本條第2款規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。這條規(guī)定本身不僅不合理，而且在邏輯上就有錯(cuò)誤。為什么農(nóng)民喪失土地的代價(jià)僅僅是保持原有生活水平，追求更加美好的生活，實(shí)現(xiàn)小康難道沒有農(nóng)民的份嗎？其次，這種原有生活水平的保障應(yīng)該是多少年？按該條法律的規(guī)定，補(bǔ)償費(fèi)一般是土地前3年平均產(chǎn)值的6—10倍，也就是說(shuō)從理論上可以保持6—10年的原有生活水平，而所謂30倍的補(bǔ)償一般是不會(huì)發(fā)生的，因?yàn)?—10倍的補(bǔ)償已經(jīng)可以使農(nóng)民保持原有生活水平了，更何況法律并沒有規(guī)定這6—10倍的補(bǔ)償是管農(nóng)民今后1年的生活還是10年的生活。但即使這6—10倍或30倍的補(bǔ)償農(nóng)民也并不都能拿到手。如果按補(bǔ)償最高標(biāo)準(zhǔn)30倍全額支付計(jì)算，在理論上農(nóng)民可維持30年的原有生活水平，但30年以后呢？農(nóng)民就不再生活了嗎？而且目前農(nóng)民得到的只是貨幣補(bǔ)償，失去土地的農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題在法律上并未獲得保障。

四、土地征用的立法建議

土地的征用雖然是以國(guó)家的名義進(jìn)行的，但在具體實(shí)施過(guò)程中則事關(guān)不同利益主體的不同利益。因此利益沖突不可避免，尤其是現(xiàn)在大多數(shù)的征地補(bǔ)償費(fèi)用是由具體的建設(shè)單位支付的，因此從追求經(jīng)營(yíng)利益最大化考慮，作為建設(shè)單位希望以少的投入獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益的動(dòng)機(jī)也是不足為怪的。即使是代表國(guó)家的一級(jí)人民政府直接以財(cái)政收入支付補(bǔ)償費(fèi)，也同樣存在財(cái)政收入的增加和減少以及由此對(duì)地方財(cái)政收入的多少、官員政績(jī)的影響問(wèn)題。因此，若想解決在征地過(guò)程中的種種問(wèn)題，必須從立法的修改和完善著手，而且征地中的大部分問(wèn)題也確實(shí)出在立法方面。首先從以下四個(gè)方面對(duì)土地征用的法律制度加以修改和完善：

（一）以立法的方式明確界定公共利益的概念和范圍

既然公共利益是法定的行使征地權(quán)的前提條件，那么這一法定條件就必須明確而具體。因?yàn)椴煌娜嘶蛘哒f(shuō)代表不同利益的人對(duì)公共利益可以作出各種不同的解釋。因此法定條件應(yīng)當(dāng)具有特定性和惟一性，否則這樣的前提條件就等于形同虛設(shè)。用列舉式說(shuō)明，即將以公共利益的名義進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目逐一列出，只有在此范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目才可以視為是以公共利益為目的的。比如（1）軍事用地；（2）國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場(chǎng)等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場(chǎng)用地；（5）國(guó)家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲(chǔ)備糧庫(kù)等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫(kù)、防護(hù)林等；（8）其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。在合理界定公共利益用地的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場(chǎng)以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)來(lái)解決。

（二）土地征用采用市場(chǎng)化運(yùn)作

征地前的計(jì)劃性和征地后的市場(chǎng)性之間的矛盾就必然造成征地補(bǔ)償和征地后所獲利益的巨大反差。真正的公益性建設(shè)用地，在征用前后一般不會(huì)出現(xiàn)征地補(bǔ)償與所獲收益之間的明顯差別。因?yàn)楣媸聵I(yè)即使有收益，一般也是用于成本的回收和公益建設(shè)項(xiàng)目的日常維護(hù)，營(yíng)利并非公益事業(yè)的目的。對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償應(yīng)遵循及時(shí)、充分、適當(dāng)?shù)脑瓌t，而對(duì)于非公益性建設(shè)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償則應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律進(jìn)行。所以，法律在嚴(yán)格界定公共利益范圍的前提下，還應(yīng)明確規(guī)定，非公益性建設(shè)項(xiàng)目用地不能列入征用范圍，而應(yīng)將其納入市場(chǎng)，由市場(chǎng)決定土地價(jià)格及各利益主體的分配比例。要堅(jiān)持平等自愿、協(xié)商一致的原則。國(guó)家還要建立相應(yīng)的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了建立我國(guó)完善的土地市場(chǎng)，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償。在我國(guó)目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對(duì)農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會(huì)保障功能及發(fā)展功能，市場(chǎng)價(jià)格要體現(xiàn)這三重功能。

（三）目前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)加以修改

由于我國(guó)特殊的國(guó)情，集體土地對(duì)農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征用是對(duì)集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去生活的可靠來(lái)源和保障。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。因征地而引起的農(nóng)民上訪問(wèn)題，最突出的表現(xiàn)就是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，而這一問(wèn)題的根源在于所確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。以土地的原用途和不低于原有生活水平確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)就永遠(yuǎn)提高不了，補(bǔ)償按原用途，而轉(zhuǎn)手出讓時(shí)則按新用途，為什么同一塊地，對(duì)原所有人和新所有人所得收益不能采用同一標(biāo)準(zhǔn)呢？我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，可結(jié)果農(nóng)民服從國(guó)家土地用途管制所做出的犧牲，到頭來(lái)居然又成為低補(bǔ)償?shù)慕杩?，這對(duì)農(nóng)民公平嗎？因此應(yīng)當(dāng)取消只能按原用途給予征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。充分考慮被征地農(nóng)民因土地所造成的各項(xiàng)損失進(jìn)行市場(chǎng)估價(jià)，按價(jià)補(bǔ)償。同時(shí)還應(yīng)參照征地周邊的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在一定合理年限內(nèi)給予征地農(nóng)民補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算應(yīng)當(dāng)是逐年遞增的，而且一般不應(yīng)低于國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門近年內(nèi)公布的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)比例。

（四）解決征地中存在的問(wèn)題還有賴于我國(guó)土地制度的改革

說(shuō)到底，征地中存在的許多問(wèn)題，其根源在于我國(guó)土地權(quán)利制度本身的不合理。如果我國(guó)土地制度改革能夠得以順利進(jìn)行和完善，農(nóng)民對(duì)自己擁有的土地具有完整法律意義上的處分權(quán)，許多征地矛盾也就迎刃而解了。但是，在我國(guó)土地制度進(jìn)行徹底改革之前，在解決土地征用存在問(wèn)題方面，我們并非不能有所作為。比如在不改變農(nóng)村集體土地所有制性質(zhì)的前提下，將土地使用權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)確定給土地經(jīng)營(yíng)使用人，同時(shí)在嚴(yán)格土地征用管制和審批的前提下，參照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，賦予農(nóng)民在建設(shè)主管部門批準(zhǔn)改變農(nóng)業(yè)用途，將土地用于營(yíng)利目的時(shí)，集體土地經(jīng)營(yíng)使用者就可以作為市場(chǎng)的平等主體，按照市場(chǎng)規(guī)律、市場(chǎng)價(jià)格與土地的受讓方協(xié)商土地價(jià)格。如果這部分集體土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格能與國(guó)家土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格持平，誰(shuí)還能夠鉆集體土地征用的低成本與轉(zhuǎn)手出讓的高價(jià)格的空子而牟取暴利呢？當(dāng)然在我國(guó)目前情況下，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)也并非易事，其中還涉及諸如轉(zhuǎn)讓主體的界定，收益分配比例、耕地的保護(hù)以及市場(chǎng)環(huán)境等諸多因素。

此外，我國(guó)土地征用制度，其他相關(guān)措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲(chǔ)備制度之后，可以真正實(shí)現(xiàn)政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)，城市公益性用地可以通過(guò)征用農(nóng)地解決，其它非公益性用地則主要通過(guò)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在城市存量土地市場(chǎng)上采取回收、收購(gòu)、置換、整理方式取得的土地來(lái)解決［4］。二是縮小征地范圍，實(shí)行依價(jià)補(bǔ)償，就為土地市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了基本前提條件。非公益性項(xiàng)目用地則由市場(chǎng)來(lái)解決，這就需要建立集體土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，尤其是要建立和開放農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)。但必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用進(jìn)行運(yùn)作。三是加快我國(guó)農(nóng)用地定級(jí)估價(jià)的步伐，以促進(jìn)農(nóng)用地市場(chǎng)迅速發(fā)育并使之逐步成熟，為改革我國(guó)土地征用制度作出貢獻(xiàn)。四是應(yīng)盡快出臺(tái)土地征用方面的法律，盡快建立以法律機(jī)制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制為紐帶的土地征用制度。

在中國(guó)土地征用的過(guò)程中，被征地方通常都是社會(huì)底層的群體代表，一些政府違法審批的行為，導(dǎo)致批準(zhǔn)征用土地的主管部門與土地征用方之間出現(xiàn)了不少矛盾和紛爭(zhēng)?，F(xiàn)有的訴訟案例表明，這些人群在強(qiáng)大的政府權(quán)力和開發(fā)商面前，無(wú)論多么執(zhí)著和頑強(qiáng)，始終顯得勢(shì)單力薄而且不堪一擊。另外，由于法律知識(shí)的欠缺和律師費(fèi)用的昂貴，很容易使他們放棄司法訴訟的程序。以上問(wèn)題的存在，主要是法律制度的設(shè)計(jì)存在問(wèn)題，因此，國(guó)家有必要專門制定一部《土地征用法》來(lái)加以規(guī)范。建議國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)盡快通過(guò)立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。在司法實(shí)踐中，充分發(fā)揮司法維護(hù)社會(huì)公平正義的作用，以化解由于征地過(guò)程中的不公平而引發(fā)的各種社會(huì)矛盾，保障社會(huì)的穩(wěn)定與良好秩序。