根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定,具體行政行為主要證據(jù)不足的,屬于違法行政行為,法院應當判決撤銷。從司法審查角度來看,法院有權審查行政機關據(jù)以做出行政行為的事實是否在法律上達到了主要證據(jù)充足的程度;如果沒有達到,就違反了法律對事實、對證據(jù)的要求,就是違法行政行為。因此,衡量主要證據(jù)充足與否的標準是一個法律標準。
《行政訴訟法》要求的是主要證據(jù)而不是全部證據(jù)充足,這是司法有限審查行政的表現(xiàn)。行政機關做出行政行為所依據(jù)的事實只有達到了主要證據(jù)不足的程度,才能被司法審查確定為違法并被撤銷。主要證據(jù)與次要證據(jù)的區(qū)別,沒有絕對標準,而是要根據(jù)個案中的具體情況來綜合判斷。在行政訴訟案件中,法官要在查明全部案件事實后,再判斷行政機關當時所依據(jù)的證據(jù),是否(在法律上)應當、可以或足以支持該行政行為的做出。當然,在行政審判實踐中,也逐漸形成了一些判斷的標準,法官們經(jīng)常運用這些標準來判斷主要證據(jù)是否不足。這些標準主要有:完全沒有證據(jù)支持行政機關所認定的事實;行政機關所收集的證據(jù)不足以支持其做出該行政行為;行政機關收集證據(jù)的行為嚴重違法,所收集的部分證據(jù)不能作為合法證據(jù)使用,從而導致合法證據(jù)不足;行政機關在對相互矛盾的證據(jù)進行取舍時出現(xiàn)錯誤,從而導致認定事實錯誤等。
由于行政訴訟在舉證規(guī)則上實行被告舉證原則,要由被告行政機關舉證證明其所做出的行政行為主要證據(jù)是充足的,所以,主要證據(jù)是否不足在很大程度上就與舉證責任規(guī)則聯(lián)系起來了。按照《行政訴訟法》和其司法解釋的規(guī)定,對行
政機關負擔舉證責任的有關規(guī)則主要有:
一是行政機關對其所做出的行政行為負舉證責任。其含義是,第一,只是行政機關對行政行為負舉證責任,不是原告負舉證責任,也不是行政機關和原告共同對行政行為負舉證責任。所以,主要證據(jù)不足的司法審查標準,是建立在行政機關單方面負舉證責任的基礎之上的,與原告是否舉證或原告舉證是否充分無關。法院要審查的只是行政機關對于行政行為的舉證是否充分。第二,行政機關舉證責任的范圍依法只限于其所做出的行政行為,而不是對全部行政案件所涉及的事實承擔舉證責任。
二是行政機關所舉證的證據(jù),只限于行政機關在做出行政行為當時所收集使用的證據(jù)。司法解釋規(guī)定為(行政機關應當)提供做出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)。這也就意味著,主要證據(jù)不足,是指行政機關在做出行政行為當時的主要證據(jù)不足,而不包括在做出行政行為以后形成的證據(jù),也不包括雖然在當時已經(jīng)形成但行政機關并未收集使用的證據(jù)。這條規(guī)則,限制行政機關在行政訴訟中補充證據(jù),即《行政訴訟法》第三十三條規(guī)定的在訴訟過程中,被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。可見,主要證據(jù)不足的司法審查標準,是包含有證據(jù)時間限制的。這種限制,表面上看是限制收集時間,實際上是限制證據(jù)的使用時間。如果不是當時使用的證據(jù),即便是當時已經(jīng)具有的證據(jù),也同樣不能支持行政行為的合法性。而且,這種對于被告行政機關的限制,同樣應當延伸適用于作為裁判機構的法院,法院不能通過它的調查取證來補充行政機關原有證據(jù)的不足。
三是訴訟程序對于行政機關舉證的限制。主要有兩條:第一,未經(jīng)法庭質證的證據(jù),不能作為法院裁判的根據(jù);第二,被告應該在收到起訴書后十日內(nèi)向法庭提供證據(jù),不提供或無正當理由逾期提供的,視為行政行為沒有證據(jù)。這兩條都是訴訟程序的限制規(guī)則,在這兩條規(guī)則的限制之下,意味著作為司法審查標準的主要證據(jù)不足,不完全是行政程序范圍的問題,同時也是司法訴訟范疇的問題。即使行政機關在做出行政行為時有充分的證據(jù),在行政程序中是合法的,但是如果在司法程序中,行政機關沒有遵守這些司法程序規(guī)則,同樣也在法律上構成主要證據(jù)不足的違法形態(tài)。對被告行政機關在舉證方面的這種司法程序限制,在一開始時只是限制被告在一審庭審結束以前,現(xiàn)在改變?yōu)楸桓媸盏狡鹪V書之日起十日內(nèi),明顯有嚴格限制的意圖。
四是除了作為被告的行政機關負舉證責任以外,法律還要求作為原告的公民、法人和其他組織也要負擔一定的提供證據(jù)證明事實的義務。屬于原告提供證據(jù)的事項主要有:原告起訴時,應當提供其符合起訴條件的相應的證據(jù)材料;原告在起訴被告不作為的案件中,應當提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料;在行政賠償訴訟中,原告應當對被訴具體行政行為造成損害的事實提供證據(jù);其他應當由原告承擔舉證責任的事項。
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