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行政訴訟的被告是行政機關(guān)。根據(jù)規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關(guān)是被告。經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告；復(fù)議機關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告。復(fù)議機關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)是被告；起訴復(fù)議機關(guān)不作為的，復(fù)議機關(guān)是被告。

一、行政不作為的含義

首先，行政不作為違法必須以行政主體具有法定義務(wù)為前提。這種法定義務(wù)是法律上的行政作為義務(wù)，不是其他義務(wù)。行政作為的義務(wù)來源于法律的明確規(guī)定，根據(jù)中國的行政組織法，各行政機關(guān)都有法定職責(zé)，同時，也有要求行政機關(guān)的履行法定職責(zé)時遵守法定程序的義務(wù)。在實體上的行政義務(wù)，主要是要求行政機關(guān)對行政相對人應(yīng)盡到保護的職責(zé)；在程序上的義務(wù)，由于中國行政程序法典尚未出臺，行政程序的法定義務(wù)主要散見于各單行法律、行政法規(guī)及行政規(guī)章中，如行政處罰法中規(guī)定的行政機關(guān)在實施行政處罰過程中的表明身份的義務(wù)，告知的義務(wù)，聽取申辯和陳述的義務(wù)等。

其次，行政不作為違法以行政主體沒有履行法定作為義務(wù)為必要條件。行政主體的不履行法定義務(wù)表現(xiàn)為，行政主體沒有作出任何意思表示，或不予接受、遲延辦理。如在公民、法人或者其他組織面臨人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)遭受侵害時，具有相應(yīng)法定職責(zé)的行政機關(guān)予以拒絕或不予答復(fù)。再如行政機關(guān)對行政相對方提出的保護人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的申請明確表示不履行或雖然未明確表示不履行但超過法定期限仍不履行，即在法定期限內(nèi)，既不表示履行也不表示不履行。這里的“不履行”不是行政主體意志以外的原因，而是有履行能力卻故意未履行、延遲履行。

對于行政不作為的認(rèn)定，一般是國家機關(guān)的工作人員在處理公民的相關(guān)行政事項時，存在拖拉或者不及時履行行政機關(guān)的職責(zé)的情況，對于相關(guān)情況的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)基于實際的行政不作為事項來處理，具體情況結(jié)合實際來進(jìn)行合法的認(rèn)定。

《行政訴訟法》第二十六條公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關(guān)是被告。

經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告；復(fù)議機關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告。

復(fù)議機關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)是被告；起訴復(fù)議機關(guān)不作為的，復(fù)議機關(guān)是被告。

兩個以上行政機關(guān)作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機關(guān)是共同被告。

行政機關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關(guān)是被告。

二、提起訴訟應(yīng)注意什么

1、不能對抽象的行政行為提出起訴。

2、注意復(fù)議前置的情況

對某些具體行政行為不服，法律規(guī)定必須要先向作出該行為的機關(guān)的上級機關(guān)提出復(fù)議請求，不服復(fù)議決定的，才能向人民法院起訴。對有些行政行為可以直接向人民法院起訴。具體可參看有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定。

3、注意訴訟時效

行政訴訟法規(guī)定了對具體行政行為不服，向人民法院提出起訴的時效方面的規(guī)定主要有以下四項：

（1）向復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議的，復(fù)議機關(guān)逾期不作決定的，申請人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴。

（2）不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之是起十五日內(nèi)向人民法院起訴。

（3）公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外

4、注意被告主體的問題

公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關(guān)是被告。

經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告；復(fù)議機關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告。