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一、正確認識社會保障制度

第一，社會保障制度是市場經(jīng)濟條件下不可或缺的重要社會制度。社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展使得社會的方方面面都呈現(xiàn)出社會化的特征，社會既需要越來越細的分工，也需要越來越強的合作，公民在市場經(jīng)濟條件下可能遇到的社會風險也需要在全社會范圍內(nèi)得到化解。發(fā)揮社會保障制度的社會財富再分配功能，縮小社會不同收入群體的收入差距，提高社會公平程度，減少社會矛盾，是在市場經(jīng)濟環(huán)境下構(gòu)建社會主義和諧社會不可或缺的制度安排。

第二，社會保障權(quán)應當是全體公民的基本權(quán)利。公民的社會風險有其憑自身力量不可克服的一面。勞動者創(chuàng)造了社會財富，承擔稅負，他們有權(quán)利在遭遇社會風險的時候享有來自國家的物質(zhì)幫助，保障公民的生活既是國家的道德責任，也是國家的法律義務。社會保障權(quán)應當是全體公民的基本權(quán)利。社會保障權(quán)的問題涉及公民是否應當?shù)玫絿业膸椭?，社會保障錢的問題涉及保障水平高低，保障水平的高低與保障權(quán)利的有無沒有必然聯(lián)系。美國是世界上經(jīng)濟實力最強的國家，但是美國的社會保障制度并不完整。我國目前首先要解決的是各類社會群體有無制度保障的問題，其次才是要解決保障水平高低的問題。因此，不能以經(jīng)濟發(fā)展水平低為由不建立社會保障制度、不保障公民的應有權(quán)利。

第三，社會保障制度本質(zhì)上是一項社會制度，而不完全是一項經(jīng)濟制度。市場經(jīng)濟條件下，我國社會保障制度的改革是伴隨著城市國有企業(yè)改革而啟動，帶有強烈的經(jīng)濟制度特征，其負面影響是，社會保障制度的構(gòu)建和完善具有改革之初的慣性，即重視對職工的保障，忽視對其他勞動者的保障;重視城鎮(zhèn)人口的保障，忽視對農(nóng)村人口的保障;重視對勞動者的保障，忽視對其他社會成員的保障，等等。這種制度建設上的思維定勢、立法習慣和路徑依賴影響了我國社會保障制度的改革和完善。

二、我國社會保障立法亟待加強

在我國法律體系中，社會保障立法是一個比較薄弱的環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在：第一，立法缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，各保障項目之間銜接不足。目前，我國社會保障制度整體上仍缺乏統(tǒng)一性，體系結(jié)構(gòu)殘缺，遠遠沒有形成以社會保險法、社會福利法、社會救助法、優(yōu)撫安置法等為主體框架的、統(tǒng)一的社會保障法律體系。即使在同一個社會保障子系統(tǒng)內(nèi)，由于各項法規(guī)政策出臺時間不一致，多單項重點突進、少全局統(tǒng)籌，多應急政策、少長遠規(guī)劃，導致社會保障法律制度子系統(tǒng)之內(nèi)也缺乏有機的銜接與協(xié)調(diào)。第二，規(guī)范性文件的層級低，法律約束力不足。在社會保障立法方面，地方立法多，中央立法少;中央頒布的政策性文件多，制定的法律法規(guī)少。有關(guān)社會保障的立法主要是部委規(guī)章，且其中較大一部分為試行暫行意見通知等，這些法律文件數(shù)量繁多，不勝枚舉，適用不便。而經(jīng)全國人大通過的與社會保障有關(guān)的法律僅有7部，且大都是與其他內(nèi)容融合，并非全部適用于社會保障領(lǐng)域。立法層次過低會影響社會保障制度的可靠性與權(quán)威性，從而影響到社會保障制度的實施與完善。第三，立法不統(tǒng)一。由于缺乏基本立法，地方立法權(quán)限擴張，導致某些地方立法與國家統(tǒng)一規(guī)定之間存在較大的差異性;同一保障項目的立法，各省市也不盡相同。立法的不統(tǒng)一在一定程度上妨礙了勞動力的正常流動，立法的橫向公平也由此受到質(zhì)疑。第四，法律規(guī)范強制力差，社會保障法律實施機制較弱。我國社會保障方面的規(guī)范性文件以政策性文件為主，缺乏對相關(guān)主體權(quán)利義務的規(guī)定;即便是已經(jīng)制定的法律法規(guī)，由于原則性過強、線條較粗，規(guī)范性不足，導致可操作性較差。此外，我國相關(guān)立法對權(quán)利和職權(quán)規(guī)定較多，對義務和責任規(guī)定不足，致使難以建立起法律法規(guī)執(zhí)行的責任機制。例如，對拒絕參加社會保險、拒繳社會保險費以及拖欠養(yǎng)老金和失業(yè)保險金等行為，缺乏行之有效的法律制裁措施等。

針對上述立法問題，可以采取多項應對措施：第一，提高社會保障立法權(quán)限，規(guī)范立法形式。為了避免法律文件權(quán)威性不足和部門立法的問題，社會保障立法應以全國人大立法為主，國務院制定行政法規(guī)為輔，全面提高法律規(guī)范的層級。第二，社會保障立法不宜片面追求大而全，而應當根據(jù)社會保障子項的情況考慮分別立法，以各社會保障子項目立法為主，制定該保障項目領(lǐng)域內(nèi)的基本法律法規(guī)。第三，完善社會保障法律體系，針對不同社會群體的特點制定專門的社會保障法律制度。例如，根據(jù)城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，有必要分別制定適用于農(nóng)村和城鎮(zhèn)的社會保障法律，制定與不同行業(yè)特點相契合的社會保障法律制度。第四，改革社會保障制度、規(guī)范社會保障關(guān)系，要從依靠政策轉(zhuǎn)為依靠法律，充分發(fā)揮法律在建設社會主義法治國家中的作用，從而能夠提高制度的權(quán)威性、執(zhí)行的嚴肅性、適用的強制性。第五，做好法律清理工作。及時清理已經(jīng)頒布的法律、法規(guī)、各類規(guī)章，把中央相關(guān)部門制定的各種通知、答復、意見、解釋等不規(guī)范的規(guī)范性文件及時加以清理。第六，加強與外國在社會保障方面的合作，就社會保障適用問題與外國簽訂雙邊及多邊協(xié)定，或制定社會保障法律沖突規(guī)則，以解決日益突出的國內(nèi)與國外、內(nèi)地與港澳地區(qū)社會保障法律制度適用的銜接問題。

三、從立法上完善社會保障爭議處理制度

我國目前的社會保障爭議處理制度分為兩大類型，一類是相關(guān)行政爭議處理制度，主要適用于因社會保險行政管理和服務關(guān)系而產(chǎn)生的爭議。一類是社會保障勞動爭議處理制度，主要適用于用人單位與勞動者之間基于勞動關(guān)系而產(chǎn)生的社會保險權(quán)利義務爭議。目前關(guān)于第二種類型的社會保障爭議處理制度問題較為突出，問題集中在用人單位與勞動者因履行社會保險費繳納義務而產(chǎn)生的爭議。因為依照現(xiàn)行法律規(guī)定，用人單位有參加社會保險并為勞動者繳納保險的法定義務。但是目前我國社會保險關(guān)系主要建立在勞動合同關(guān)系基礎之上，對于這類爭議是否應當使用勞動爭議處理程序，在立法上模糊不清，在實踐上各地出現(xiàn)了不同的處理方式。除了上述經(jīng)常發(fā)生的社會保障爭議處理問題外，還有一種潛在的社會保障爭議處理問題尚未引起司法實踐的注意，即由于社會醫(yī)療保險定點醫(yī)療機構(gòu)在向社會醫(yī)療保險的被保險人提供醫(yī)療服務過程中，由于定點醫(yī)療機構(gòu)拒絕、推諉參加社會醫(yī)療保險的患者或不適當履行其與社會醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)簽訂的協(xié)議，由此對參?；颊咴斐蓳p失而引發(fā)的爭議。對于這類爭議，我國沒有相關(guān)的立法，現(xiàn)行社會保障爭議處理制度也沒有對此予以規(guī)定。與此項類似的還有因社會公共福利設施處置而引發(fā)的爭議、因社會保障基金管理而引發(fā)的爭議等。

為了避免由于立法不清、立法缺失引起的爭議，我國立法應對社會保障爭議的處理制度予以明確。對于因繳納社會保險費而引發(fā)的爭議，在目前的制度框架內(nèi)，應當適用行政爭議處理程序。勞動者不作為爭議當事人一方，但是負有向勞動保障部門檢舉逃避繳費行為的義務。對于諸如醫(yī)療保險待遇給付等需要由第三人履行義務而引發(fā)的爭議、因社會公共福利設施處置而引發(fā)的爭議、因社會保障基金管理而引發(fā)的爭議等問題，現(xiàn)行行政爭議處理制度和勞動爭議處理程序都不宜適用。對于此類爭議如何解決、適用何種制度，我國立法還是空白。從長遠看，隨著政事分開原則的貫徹和政府職能的轉(zhuǎn)化，以及社會保障事務管理社會化程度的提高，社會保障制度帶有越來越明顯的去行政化特征。為了切實維護公民的社會保險權(quán)，保證社會保障糾紛得到及時、有效、經(jīng)濟的解決，應當制定專門的社會保障爭議法。不僅要有社會保障行政爭議方面的立法，而且還要制定符合社會保障制度社會化特征的社會保障爭議調(diào)解法，社會保障爭議仲裁法。