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在行政工作中，行政機(jī)關(guān)常常制定一些不屬于法規(guī)、規(guī)章的規(guī)范性文件，作為自己和下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章、實(shí)行行政管理的重要手段和方式。那么，這些規(guī)范性文件在行政執(zhí)法、行政訴訟中具有怎樣的地位和作喲內(nèi)個(gè)呢？探討一下非法律規(guī)范性文件（也稱其他規(guī)范性文件）的效力，對(duì)于正確開展行政訴訟活動(dòng)不無益處。

一、其他規(guī)范性文件的內(nèi)涵

首先，我們要了解一下規(guī)范性文件的概念，所謂規(guī)范性文件，是指各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的，在一定范圍內(nèi)普遍適用，長期生效的文件，主要規(guī)范行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，管理行為以及行政執(zhí)法權(quán)的授予、委托等內(nèi)容。

根據(jù)《憲法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，規(guī)范性文件和命令。這些把屬于法律、法規(guī)、規(guī)章、行政措施、行政決定和命令統(tǒng)稱為其他規(guī)范性文件。

由此可見，其他規(guī)范性文件指行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律、執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除法規(guī)、規(guī)章以外的具有普遍約束力的行政措施、行政決定及命令。

2、其他規(guī)范性文件的特征

（1）制定主體廣泛性。所有行政機(jī)關(guān)，上至國務(wù)院、國務(wù)院各部委，下至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，均有權(quán)制定其他規(guī)范性文件。

（2）效力的多層級(jí)性和從屬性。其他規(guī)范性文件數(shù)量眾多，其效力與制定主體相對(duì)應(yīng)，從上到下呈現(xiàn)多層級(jí)的特點(diǎn)；而且下級(jí)規(guī)范性文件不能同上級(jí)規(guī)范性文件的內(nèi)容相抵觸，并分別從屬于相應(yīng)的行政法規(guī)、規(guī)章。

（3）內(nèi)容的規(guī)范性。其他規(guī)范性問家也是為人們提供行為規(guī)則，行為模式的，在其效力范圍內(nèi)，任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守。但是它不能自行為公民設(shè)定義務(wù)，為自己創(chuàng)設(shè)權(quán)力，正因?yàn)槿绱怂粚儆谛姓⒎ɑ顒?dòng)。

3、其他規(guī)范性文件同行政立法、具體行政性、內(nèi)部行政行為的關(guān)系

（1）其他規(guī)范性文件同行政立法的關(guān)系

通常學(xué)理上將抽象行政行為分為兩大類：行政立法行為和制定其他規(guī)范性文件行為。因此制定其他規(guī)范性文件同行政立法行為存在著密不可分的關(guān)系：同屬于抽象行政行為，具有規(guī)范性、重復(fù)適用性等特征；而且制定規(guī)范性文件要以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)。

二者的區(qū)別表現(xiàn)在制定主體范圍不同、效力大小不同，制定程序嚴(yán)格與否不同。其中最主要的區(qū)別在于其他規(guī)范性文件不能直接為單位或個(gè)人設(shè)定義務(wù)，為自己創(chuàng)設(shè)權(quán)力，而行政立法則可以。

（2）其他規(guī)范性文件同具體行政行為的關(guān)系

制定其他規(guī)范性文件是一種抽象行政行為，它并不直接指向具體的單位或個(gè)人，也不針對(duì)具體的事項(xiàng)，而是針對(duì)某個(gè)領(lǐng)域、某項(xiàng)工作制定的行為規(guī)則，對(duì)其效力范圍內(nèi)的任何單位和個(gè)人都具有普遍的約束力。而具體行政行為則是針對(duì)特定人或事作出的具有一定權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的行政決定。二者的區(qū)別顯而易見。

二者的聯(lián)系在于：制訂其他規(guī)范性文件作為一種“準(zhǔn)行政立法”行為，它介于行政立法和行政執(zhí)法之間，常常起著一種為執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章而制定的中介作用，因而在一定范圍內(nèi)，其他規(guī)范性文件也是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為（亦“行政執(zhí)法行為”）的依據(jù)。

（3）其他規(guī)范性文件同內(nèi)部行政行為的關(guān)系

這里所述的其他規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)在對(duì)社會(huì)實(shí)施行政管理過程中制定的文件，嚴(yán)格說是一種外部行政行為。內(nèi)部行政行為是相對(duì)于“外部行政行為”而言的，主要指行政主體在內(nèi)部組織管理過程中所作的只對(duì)其行政組織內(nèi)部產(chǎn)生法律效力的行政行為，如行政處分、上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)下達(dá)的行政命令等。

因此，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作制度、人事任免決定、密級(jí)文件等內(nèi)部性文件，不屬于本文所稱的其他規(guī)范性文件。

二、制定其他規(guī)范性文件的作用和效力

其他規(guī)范性文件在行政管理中大量存在，并被廣泛運(yùn)用，從加強(qiáng)行政管理，健全行政法制的角度看有其合理性和必然性。這些非法律規(guī)范性文件在行政執(zhí)法中發(fā)揮著不可忽視的作用，具有一定的法律效力。

1、其他規(guī)范性文件的作用

主要體現(xiàn)在：（1）將法律、法規(guī)、規(guī)章細(xì)化、個(gè)體化，規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為，促進(jìn)政府依法行政。（2）及時(shí)解決行政管理中出現(xiàn)的新問題，確保法律、法規(guī)、規(guī)章在特定地區(qū)、部門的貫徹實(shí)施。93）在立法真空地帶進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，為制定成熟的行政法規(guī)，行者功能規(guī)章提供有益探索和積累有益的經(jīng)驗(yàn)。

2、其他規(guī)范性文件的法律效力

制定其他規(guī)范性文件，雖然不是一種行政立法，但是一種與行政立法緊密聯(lián)系的抽象行政行為。它介于行政立法與行政執(zhí)法之間，一方面，它在形式上采用制定規(guī)范的形式，類似于行政立法；另一方面，它在功能上又是為執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章而制定的，接近于行政執(zhí)法，在二者之間發(fā)揮著一種橋梁和紐帶作用。可見，制定其他規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)具體貫徹執(zhí)行法律、強(qiáng)化行政管理的重要手段。因而說，在一定程度上，其他規(guī)范性文件也是行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的依據(jù)。

行政執(zhí)法依據(jù)按效力等級(jí)排列如下：

（1）憲法。（2）法律。（3）法規(guī)。

（4）規(guī)章。

（5）其他規(guī)范性文件。其中上位規(guī)范優(yōu)于下位規(guī)范，下位規(guī)范不能與上位規(guī)范相抵觸。凡抵觸者無效。因而，其他規(guī)范性文件作為行政執(zhí)法依據(jù)的前提是必須合法。如果行政機(jī)關(guān)無從判斷其他規(guī)范性文件是否合法時(shí)，一般不宜引用該規(guī)范性文件作為執(zhí)法依據(jù)。

三、其他規(guī)范性文件在行政訴訟中的效力

行政訴訟的核心內(nèi)容是審查行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性。根據(jù)《性質(zhì)訴訟法》第52條、第53條之規(guī)定，這個(gè)“法”僅指法律、法規(guī)以及經(jīng)審查認(rèn)為可以參照的規(guī)章。其他規(guī)范性文件不能成為法院裁判的依據(jù)。

同時(shí)，根據(jù)《行政訴訟法》第11條之規(guī)定，其他規(guī)范性文件也不能作為行政相對(duì)人提起行政訴訟的依據(jù)。

在司法實(shí)踐匯總，盡管一些其他規(guī)范性文件經(jīng)過嚴(yán)格審查，事實(shí)上成為法院裁判的依據(jù)，但其前提也是必須合法。因而在一定意義上，其他規(guī)范性文件并不能獨(dú)立地成為法律適用的依據(jù)。