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《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡稱《征收條例》)已頒布施行。其中第4條規(guī)定，市、縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。同時，第5條第1款規(guī)定，房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。實(shí)施單位在征收過程中如何正確定位，既要發(fā)揮這支專業(yè)隊(duì)伍在征收操作層面的積極作用，又要防止以營利為目的影響政府依法、公正實(shí)施征收，是目前行業(yè)主管部門乃至政府研究探索的重要課題。

一、實(shí)施單位法律地位的歷史沿革

1991年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第9條第1款規(guī)定，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢越M織統(tǒng)一拆遷，也可以由拆遷入自行拆遷或者委托拆遷。第2款規(guī)定，拆遷入委托拆遷的，被委托人應(yīng)當(dāng)是取得房屋拆遷資格證書的單位。經(jīng)過修訂的2001年蝴市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第10條規(guī)定：拆遷入可以委托具有資格的單位實(shí)施拆遷。第36條規(guī)定：委托不具有拆遷資格單位實(shí)施拆遷的，處拆遷補(bǔ)償安置資金3%以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷房屋拆遷許可證。此后，各地行業(yè)主管部門及政府對拆遷隊(duì)伍和行業(yè)規(guī)范管理不斷深化，并從法人治理結(jié)構(gòu)上要求拆遷實(shí)施單位實(shí)行拆管分離，從原管理機(jī)構(gòu)或開發(fā)企業(yè)中獨(dú)立出來，具有完全承當(dāng)民事責(zé)任的獨(dú)立法人，并且省、市從資質(zhì)管理、人員培訓(xùn)、行業(yè)考核等方面出臺一系列管理辦法?！墩魇諚l例》兩次公開征求意見過程中，曾將實(shí)施單位改為實(shí)施機(jī)構(gòu)，但在正式頒布時，仍定為實(shí)施單位，這表明專業(yè)從事拆遷及今后征收實(shí)施工作的這個行業(yè)具有不可或缺的地位和作用。這也是由行業(yè)的特點(diǎn)和今后征收工作的性質(zhì)所決定的。一是拆遷(征收)工作政策性、法規(guī)性強(qiáng)，涉及面廣，需要熟悉法律、法規(guī)、政策、業(yè)務(wù)嫻熟的專門從事這方面工作的隊(duì)伍做一人一戶的具體工作，從而有利于節(jié)約人力、物力和財力。二是拆遷(征收)工作環(huán)節(jié)較多，事務(wù)復(fù)雜，從項(xiàng)目的啟動到竣工驗(yàn)收，需要經(jīng)歷前期調(diào)查摸底、聽證、公告、評估、協(xié)商洽談、協(xié)議簽訂、搬遷騰房、安全拆除、補(bǔ)償安置、結(jié)算支付等多個環(huán)節(jié)，需要一支責(zé)任心強(qiáng)、有毅力且相對固定的實(shí)施隊(duì)伍來完成各環(huán)節(jié)的工作任務(wù)。三是拆遷(征收)工作的社會性強(qiáng)，具有糾紛暴露的滯后性、訴訟的延續(xù)性、房屋拆除的安全隱患性、上訪處理的復(fù)雜性等特點(diǎn)，不是短期行為所能處置的，離不開作為當(dāng)事人的實(shí)施單位去參與處理。因此，從法律定位和客觀發(fā)展的需要出發(fā)，不能忽視這支隊(duì)伍的重要作用，并讓其具體擔(dān)當(dāng)實(shí)施者的角色。

二、政府征收背景下實(shí)施單位的定位

《征收條例》明確規(guī)定，政府是今后征收工作的責(zé)任主體;同時，政府確定的征收部門作為委托人，代表政府直接與被征收人簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，與原拆遷相比較，政府在法律關(guān)系、與被征收人的利益關(guān)系等方面更直接、更復(fù)雜，依法、規(guī)范、公開、公正的啟動征收工作，維護(hù)好被征收群眾的合法權(quán)益和社會的和諧穩(wěn)定，是各級政府的職責(zé)和義務(wù)，這也是《征收條例》明確實(shí)施單位不得以營利為目的的旨意。但政府征收不等于政府具體操作實(shí)施。當(dāng)前，要將學(xué)習(xí)領(lǐng)會《征收條例》的精神實(shí)質(zhì)與做好承前啟后的平穩(wěn)過渡、推進(jìn)征收工作的實(shí)際進(jìn)程緊密結(jié)合，防止認(rèn)識和操作上的三個誤區(qū)：一是政府作為征收主體，就不能委托或使用原拆遷實(shí)施單位，只有政府自己實(shí)施才能控制法律風(fēng)險。二是以單位性質(zhì)作為是否營利為目的的唯一標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為只有成立事業(yè)性的單位才能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，原有的實(shí)施企業(yè)必須解體或重新整改，否則征收工作無法實(shí)施。三是正常收費(fèi)即為營利，即使企業(yè)單位的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等同于或低于事業(yè)性單位，也認(rèn)為是以營利為目的。筆者認(rèn)為，防止實(shí)施單位追求利潤最大化進(jìn)而影響政府形象，侵害群眾利益，是實(shí)施環(huán)節(jié)中的重點(diǎn)所在。達(dá)到這一目的，關(guān)鍵在于改進(jìn)管理方式，健全工作機(jī)制，統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，防止以大包干等委托方式使實(shí)施單位受利益驅(qū)動而亂作為。本著平穩(wěn)過渡、有機(jī)銜接、積極引導(dǎo)、服務(wù)征收的指導(dǎo)思想，一是將實(shí)施單位定性為服務(wù)性的中介機(jī)構(gòu)，在從事服務(wù)活動過程中，根據(jù)規(guī)定收取合理的工作經(jīng)費(fèi)和人員工資等費(fèi)用;二是在運(yùn)作模式方面實(shí)行收支兩條線;同時，嚴(yán)格行業(yè)管理，禁止工程大包干的方式誤導(dǎo)實(shí)施單位追求利益最大化而忽視征收的社會責(zé)任：三是加強(qiáng)監(jiān)督審計(jì)。對實(shí)施單位與群眾簽訂的補(bǔ)償協(xié)議、代辦服務(wù)費(fèi)嚴(yán)格審計(jì)，防止弄虛作假、截留、克扣補(bǔ)償資金等違法亂紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。

三、對實(shí)施單位的管理思路

《征收條例》出臺后，房屋征收為政府行為，實(shí)施單位的行為直接代表政府，政府不僅要對其行為進(jìn)行監(jiān)督，同時，要對其行為后果承擔(dān)責(zé)任，必須進(jìn)一步嚴(yán)格管理，統(tǒng)一規(guī)范實(shí)施行為，可采取以下措施：

一是穩(wěn)定隊(duì)伍，扎實(shí)推進(jìn)在拆項(xiàng)目的竣工掃尾。在以往拆遷項(xiàng)目屬地推進(jìn)的基礎(chǔ)上，與各項(xiàng)目責(zé)任主體配合，進(jìn)一步梳理遺留項(xiàng)目的具體情況，細(xì)化項(xiàng)目實(shí)施單位的目標(biāo)任務(wù)，同時，認(rèn)真貫徹省《關(guān)于認(rèn)真貫徹實(shí)施切實(shí)做好房屋征收與補(bǔ)償工作的通知》，防止野蠻拆遷，確保平穩(wěn)過渡。

二是更換名稱，核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?？蓪F(xiàn)有的房屋拆遷實(shí)施單位更名為房屋征收服務(wù)事務(wù)所，避免社會產(chǎn)生公司是以營利為目的的概念歧義，適應(yīng)政府征收要求;同時，會同物價局等部門合理確定實(shí)施單位的服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不允許協(xié)議性收費(fèi)。

三是加強(qiáng)管理，進(jìn)一步提升行業(yè)整體素質(zhì)。在系統(tǒng)進(jìn)行新的《征收條例》及相關(guān)文件學(xué)習(xí)培訓(xùn)的同時，繼續(xù)實(shí)施平安拆遷各項(xiàng)考核要求：同時，針對征收工作的新特點(diǎn)、新要求，細(xì)化行業(yè)考核細(xì)則，積極探索拆遷企業(yè)信譽(yù)管理制度，為適應(yīng)新的征收工作夯實(shí)基礎(chǔ);同時，通過優(yōu)勝劣汰、資產(chǎn)重組的市場機(jī)制與行業(yè)管理引導(dǎo)相結(jié)合等辦法，將實(shí)施單位從數(shù)量型向質(zhì)量規(guī)模型發(fā)展。

四是設(shè)定程序，規(guī)范征收實(shí)施行為?！墩魇諚l例》規(guī)定，補(bǔ)償實(shí)行市場化評估，這對規(guī)菹拆遷、公平拆遷提出了更高要求，在既行的拆遷辦法基礎(chǔ)上，認(rèn)真研究適應(yīng)征收要求的工作程序和規(guī)定，制訂補(bǔ)償方案的備案辦法等。同時，與法院對接，使程序、具體實(shí)施行為更具合法性，防止因市場化評估出現(xiàn)的政出多門和具體操作上的各自為政、短期行為等負(fù)面效應(yīng)影響大局。

五是規(guī)范運(yùn)作，實(shí)行拆遷資金的集中統(tǒng)一發(fā)放。建立補(bǔ)償資金集中審批支付中心，征收項(xiàng)目的補(bǔ)償資金統(tǒng)一劃入結(jié)算中心帳戶，被征收人憑征收協(xié)議、評估報告等要件統(tǒng)一到結(jié)算中心支付過渡費(fèi)、補(bǔ)償款等費(fèi)用。這種模式有利于資金的安全管理，及時支付，防止發(fā)生違規(guī)、違紀(jì)等問題。