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各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

國務(wù)院同意農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請結(jié)合本地實際情況，認真貫徹執(zhí)行。

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》（中發(fā)〔1993〕11號）下發(fā)后，各地、各部門認真貫徹落實，在延長土地承包期、穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制方面做了大量工作，效果是好的。但在實際工作中也存在一些問題，需要認真研究解決。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是黨在農(nóng)村的一項基本政策和我國農(nóng)村經(jīng)濟的一項基本制度，必須保持長期穩(wěn)定，任何時候都不能動搖。要通過強化農(nóng)業(yè)承包合同管理等一系列措施，使農(nóng)村的土地承包關(guān)系真正得到穩(wěn)定和完善。

附件：關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見

（農(nóng)業(yè)部一九九四年十二月三十日）

為了更好地貫徹落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》（中發(fā)〔1993〕11號）的精神，進一步穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定，我部用了一年時間，對各地延長土地承包期、“增人不增地，減人不減地”、建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制等問題，進行了深入細致的調(diào)查研究。

從大量的實地考察和對百縣3.9萬個村的統(tǒng)計及農(nóng)戶問卷調(diào)查結(jié)果看，各地在穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系方面做了大量的工作，進行了有益的探索。廣大農(nóng)民和基層干部對土地承包期再延長30年的政策普遍擁護。百縣調(diào)查結(jié)果表明，現(xiàn)已有三分之一左右的村完成了延長土地承包期工作。從各地實踐看，總的情況和效果是好的。但是，在此過程中，也存在和暴露出一些問題：一是干部、群眾對某些政策的理解差異較大；二是一些地方在具體實施中出現(xiàn)偏差，還需要有相應(yīng)配套的政策措施和及時的工作指導(dǎo)。針對上述情況，現(xiàn)就穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的有關(guān)問題提出如下意見：

一、切實維護農(nóng)業(yè)承包合同的嚴肅性。各地要嚴格依照法律、法規(guī)的規(guī)定和《國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強農(nóng)業(yè)承包合同管理意見的通知》（國發(fā)〔1992〕52號文件）的要求，依法加強農(nóng)業(yè)承包合同管理，做好承包合同的續(xù)訂、鑒證、糾紛調(diào)解和仲裁工作，以穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，并將其納入法制管理的軌道。要堅決維護承包合同的嚴肅性。一方面，嚴禁強行解除未到期的承包合同，對違反法律、法規(guī)和政策，強行解除未到期承包合同，侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行為，要堅決糾正；造成嚴重后果的，要依法查處。另一方面，要教育農(nóng)民嚴格履行承包合同約定的權(quán)利和義務(wù)，對無正當(dāng)理由拒絕履行承包合同規(guī)定義務(wù)的，應(yīng)依法嚴肅處理。

二、積極、穩(wěn)妥地做好延長土地承包期工作。延長土地承包期的工作，應(yīng)在原承包合同期滿后，在總結(jié)經(jīng)驗、完善承包辦法的基礎(chǔ)上進行。發(fā)包方與農(nóng)戶簽訂的合同，到期一批，續(xù)訂一批，把土地承包期再延長30年。在此過程中，要根據(jù)不同情況，區(qū)別對待，切忌“一刀切”。原土地承包辦法基本合理，群眾基本滿意的，盡量保持原承包辦法不變，直接延長承包期；因人口增減、耕地被占用等原因造成承包土地嚴重不均、群眾意見較大的，應(yīng)經(jīng)民主議定，作適當(dāng)調(diào)整后再延長承包期。

進行土地調(diào)整時，嚴禁強行改變土地權(quán)屬關(guān)系，不得將已經(jīng)屬于組級集體經(jīng)濟組織（原生產(chǎn)隊）所有的土地收歸村有，在全村范圍內(nèi)平均承包。如人少地多的組級集體經(jīng)濟組織絕大多數(shù)農(nóng)民愿意在全村范圍內(nèi)進行重新調(diào)整的，應(yīng)由縣、鄉(xiāng)兩級農(nóng)業(yè)承包合同管理機關(guān)一起調(diào)查核實，并對土地補償及債權(quán)、債務(wù)提出切實可行的處理意見，報縣級人民政府批準(zhǔn)后方可進行。

嚴禁發(fā)包方借調(diào)整土地之機多留機動地。原則上不留機動地，確需留的，機動地占耕地總面積的比例一般不得超過5%.

三、提倡在承包期內(nèi)實行“增人不增地、減人不減地”?！霸鋈瞬辉龅亍p人不減地”有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，鞏固家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，各地應(yīng)積極提倡。實行“增人不增地、減人不減地”的地方，要不斷開辟新的就業(yè)門路，切實解決好新增勞動力的出路問題。

未實行“增人不增地、減人不減地”的地方，也應(yīng)保持土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。對于確因人口增加較多，集體和家庭均無力解決就業(yè)問題而生活困難的農(nóng)戶，盡量通過“動帳不動地”的辦法解決，也可以按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，經(jīng)該集體經(jīng)濟組織內(nèi)部大多數(shù)農(nóng)民同意，適當(dāng)調(diào)整土地。但“小調(diào)整”的間隔期最短不得少于5年。

四、建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制。農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的延續(xù)和發(fā)展，應(yīng)納入農(nóng)業(yè)承包合同管理的范圍。在堅持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對承包標(biāo)的依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，其合法權(quán)益受法律保護，但嚴禁擅自將耕地轉(zhuǎn)為非耕地。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的形式、經(jīng)濟補償，應(yīng)由雙方協(xié)商，簽訂書面合同，并報發(fā)包方和農(nóng)業(yè)承包合同管理機關(guān)備案。在承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時，必須保護實際耕地者的權(quán)益，各地要制定土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費最高限額。債務(wù)人不得以土地抵頂債款。

在二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達、大部分勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并有穩(wěn)定收入、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系比較健全的地方，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取多種形式，適時加以引導(dǎo)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制長期穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，要不斷完善和健全雙層經(jīng)營體制，鼓勵和引導(dǎo)集體經(jīng)濟組織逐步壯大經(jīng)濟實力，從而增強集體經(jīng)濟組織為農(nóng)戶提供生產(chǎn)、經(jīng)營和技術(shù)服務(wù)的實力。

五、不得借調(diào)整土地之機變相增加農(nóng)民負擔(dān)。延長土地承包期和進行必要的土地調(diào)整時，不得隨意提高承包費，變相增加農(nóng)民負擔(dān)。除工副業(yè)、果園、魚塘、“四荒”等實行專業(yè)承包和招標(biāo)承包的項目外，其它土地，無論是叫“口糧田”、“責(zé)任田”，還是叫“經(jīng)濟田”，其承包費都屬于農(nóng)民向集體經(jīng)濟組織上交的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌的范圍，要嚴格控制在上年農(nóng)民人均純收入的5%以內(nèi)。

六、保護繼承人的合法權(quán)益。承包人以個人名義承包的土地（包括耕地、荒地、果園、茶園、桑園等）、山嶺、草原、灘涂、水面及集體所有的畜禽、水利設(shè)施、農(nóng)機具等，如承包人在承包期內(nèi)死亡，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包，承包合同由繼承人繼續(xù)履行，直至承包合同到期。為保護集體資產(chǎn)和促進生產(chǎn)發(fā)展，對技術(shù)要求較高的專業(yè)性承包項目，如第一順序繼承人（配偶、子女、父母）中只有不滿16周歲的子女、或者只有不能辨認或不能完全辨認自己行為的精神病人，集體可收回承包項目，重新公開發(fā)包。但死者“個人承包應(yīng)得的個人收益”，由發(fā)包方或接續(xù)承包合同者給予合理補償，其補償作為遺產(chǎn)，依法繼承。

七、要加強對延長土地承包期工作的領(lǐng)導(dǎo)。延長土地承包期工作政策性強，涉及千家萬戶，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、改革和社會穩(wěn)定的大局，各級人民政府要高度重視，加強對這項工作的領(lǐng)導(dǎo)。各級主管部門要在同級黨委和人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，做深入細致的工作，引導(dǎo)農(nóng)村基層干部和廣大農(nóng)民全面理解和正確貫徹中央政策；要深入基層調(diào)查研究，認真總結(jié)實踐經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題及時處理；要督促和支持農(nóng)業(yè)承包合同管理部門做好延長土地承包期的指導(dǎo)、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督、各類承包合同的管理、承包糾紛的調(diào)解和仲裁等工作，以避免承包糾紛的發(fā)生和蔓延，維護農(nóng)村正常的生產(chǎn)秩序和社會的穩(wěn)定。

國務(wù)院