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任何一種制度的建立和發(fā)展都必須有其自身的理論基礎(chǔ)作為支撐，否則它就會(huì)成為空中樓閣。那么行政公訴的法理基礎(chǔ)又是什么呢?

(一)社會(huì)公共性權(quán)利的司法保護(hù)

社會(huì)公共性權(quán)利是公民權(quán)利的延伸。公民權(quán)利以及社會(huì)公共性權(quán)利受到尊重和保護(hù)的程度，是一國(guó)法治狀況和人權(quán)發(fā)展水平的反映，正如學(xué)者所說(shuō)，行政訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領(lǐng)域的具體反映。賦予什么樣的人可以提起行政訴訟的權(quán)利，不僅僅是一個(gè)訴訟程序問(wèn)題，更重要的是通過(guò)行政訴訟這一特定的訴訟制度體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的程度。而從行政訴訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來(lái)說(shuō)，原告起訴資格的賦予就是其民主權(quán)利的一個(gè)表現(xiàn)。

公民的各項(xiàng)權(quán)利，根本上是通過(guò)法律來(lái)確認(rèn)和規(guī)范的，法律的制定和實(shí)施，實(shí)際上是法律使公民權(quán)利從應(yīng)然權(quán)利，演變?yōu)榉ǘ?quán)利，再發(fā)展成為現(xiàn)實(shí)權(quán)利的過(guò)程。因而公民權(quán)利的主要內(nèi)容是法律權(quán)利，這是由公民權(quán)利的性質(zhì)和法律的性質(zhì)決定的，也是權(quán)利獲得法律保障的必然要求。法律要保障公民權(quán)利，首先要為公民權(quán)利設(shè)立相應(yīng)的權(quán)利制度，為保障公民權(quán)利提供制度根據(jù)，包括憲法和普通法律兩個(gè)層面的根據(jù)。同時(shí)，形成中的權(quán)利的司法救濟(jì)是在沒(méi)有相應(yīng)的實(shí)體法規(guī)范的情形下進(jìn)行的，此時(shí)正當(dāng)利益享有者需要運(yùn)用訴訟來(lái)判斷其利益的有無(wú)，但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其具有訴的利益。

不管如何，僅有制度根據(jù)沒(méi)有制度保障是不夠的，社會(huì)公共性權(quán)利必須以切實(shí)有效的訴訟手段為依托。就我國(guó)而言，立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來(lái)法律實(shí)施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問(wèn)題。雖然我國(guó)憲法和法律對(duì)公民的社會(huì)公共性權(quán)利設(shè)置了初步的實(shí)體權(quán)利體系，但由于這些權(quán)利往往由多數(shù)人共同享有，因而公民個(gè)人一般不被認(rèn)為具有直接的訴的利益，其原告資格不被認(rèn)可。須知，無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利，權(quán)利受侵害者都應(yīng)享有申請(qǐng)救濟(jì)的資格;司法救濟(jì)是保護(hù)公民的最后一道防線(xiàn)，任何一種法律權(quán)利要獲得實(shí)在性，就必須賦予權(quán)利人獲得司法上救濟(jì)的權(quán)利。概言之，公民的基本權(quán)利，包括社會(huì)公共性權(quán)利，除了通過(guò)法律的普遍性實(shí)體賦予外，還要獲得可訴性，這是行政公益訴訟確立的法理基礎(chǔ)之一。

(二)私人力量對(duì)行政權(quán)的制約

依我國(guó)行政訴訟法法之規(guī)定，只有公民、法人或其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其自身合法權(quán)益時(shí)，方有提請(qǐng)司法審查的權(quán)利;而如果政府行為侵害了社會(huì)公共利益，因這種侵害與私人沒(méi)有直接利害關(guān)系，則被排除在司法審查的范圍之外。此種觀念和制度之所以存在，其理論根據(jù)就在于：行政權(quán)本身就是為維護(hù)公益而設(shè)的，它的行使原則上不受司法審查。私人無(wú)權(quán)為公益提起訴訟，當(dāng)法院認(rèn)定公民個(gè)人與案件不存在直接利害關(guān)系，則不認(rèn)可其具有訴的利益，也即不認(rèn)可其原告資格。

按照這樣的傳統(tǒng)理論，公權(quán)的行使如侵害了公共利益，是由另一種公權(quán)來(lái)糾正，以公權(quán)控制公權(quán)。依此，行政權(quán)在其固有范圍內(nèi)運(yùn)作，即使其行為危及或害及社會(huì)公益，只要沒(méi)有直接損害私人利益，普通公民就無(wú)權(quán)干預(yù)，無(wú)權(quán)借助司法手段對(duì)之進(jìn)行審查;而只能靠公權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部解決，即以分權(quán)和制衡的機(jī)制加以解決。

首先，行政權(quán)無(wú)限擴(kuò)張。任何國(guó)家，任何政府，都經(jīng)常提出小政府，大社會(huì)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu);中華人民共和國(guó)自建國(guó)以來(lái)就提出了精簡(jiǎn)的目標(biāo)，建立廉潔政府、效率政府的目標(biāo);但不知精簡(jiǎn)了多少次，但精簡(jiǎn)過(guò)后，一段時(shí)間又恢復(fù)了，只不過(guò)換了別的名字罷了。為什么精簡(jiǎn)不下去?歸根到底就在于這個(gè)基本理論，用公權(quán)來(lái)控制公權(quán)，它必然是要增設(shè)機(jī)構(gòu)，增設(shè)授權(quán)，其結(jié)果是惡性循環(huán)，行政權(quán)呈現(xiàn)出無(wú)限擴(kuò)張的趨勢(shì)。

其次，從公務(wù)的廉潔性上說(shuō)，按照現(xiàn)行法律，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)有損公益的違法行為，公民可以向上級(jí)機(jī)關(guān)檢舉;對(duì)檢舉有功的公民，國(guó)家還可以給予獎(jiǎng)勵(lì)。人們期望這些行政機(jī)關(guān)上下左右之間互相監(jiān)督和制衡，使任何一種違法行為都不可能逃脫。這在理論上是很好的，但有一個(gè)前提，這些國(guó)家機(jī)關(guān)是真正依法辦事的，廉潔奉公，忠于正義。然而在事實(shí)上，政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團(tuán)和階層，互相之間也有形形色色的利益關(guān)系。不難看到，很多擅權(quán)瀆職、貪贓枉法的官員在被查處之前，都受過(guò)上級(jí)表彰，罩著許多光環(huán)，這難道還不能引起人們的警醒?

總之，封閉的權(quán)力分立與制衡之設(shè)計(jì)一方面使得公權(quán)系統(tǒng)呈無(wú)限擴(kuò)張的趨勢(shì)，運(yùn)作效率愈來(lái)愈低下，造成社會(huì)資源的極度浪費(fèi);另一方面也使得各種權(quán)力日益聚合為一個(gè)擁有自身利益的龐大系統(tǒng)，堵塞了公民管理國(guó)家事務(wù)、主張各種權(quán)益的途徑，違背了人民主權(quán)的根本法理。

作此種分析，當(dāng)然不是主張權(quán)力制約的悲觀主義或取消主義，也不是完全否定先哲們關(guān)于國(guó)家權(quán)力制約的理論和那些英明的主權(quán)者及杰出的政治家的偉大實(shí)踐。這種認(rèn)識(shí)的意旨在于，我們需要從權(quán)力和權(quán)利資源的整體配置和互動(dòng)上進(jìn)行深刻反省，運(yùn)用公權(quán)以外的力量-私人力量，通過(guò)司法審查的手段，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約。司法審查的精髓是什么呢?我們不應(yīng)只看到這是法院通過(guò)司法程序來(lái)審查行政行為，實(shí)質(zhì)上其意義在于動(dòng)用私權(quán)的力量來(lái)制約行政權(quán)之行使，來(lái)保護(hù)各種私益和公益。

(三)訴的利益觀之更新與公益救濟(jì)

在無(wú)利益即無(wú)訴權(quán)的原則下，一般認(rèn)為，作為訴權(quán)要件的訴的利益是法院進(jìn)行裁判的前提。傳統(tǒng)理論上，訴的利益是指當(dāng)一人之權(quán)益受到侵害或與他人存在糾紛時(shí)，需要借助訴訟程序予以救濟(jì)的必要性。訴的利益與原告資格直接相聯(lián)系，因此，筆者以為，要研究訴訟資格擴(kuò)大的問(wèn)題，其認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)應(yīng)在于訴的利益觀之更新。

在大量的公害性案件涌現(xiàn)之前，權(quán)益之糾紛主要發(fā)生于平等主體之間，按照傳統(tǒng)的法律權(quán)利觀，是否具有訴的利益是容易識(shí)別的。而隨著新型糾紛(環(huán)境訴訟、公害訴訟、消費(fèi)者訴訟等)的出現(xiàn)，往往無(wú)從將這些糾紛的事實(shí)納入現(xiàn)行法律所承認(rèn)的權(quán)利體制或框架之中，然而，事實(shí)上又必須對(duì)這些糾紛予以解決。因?yàn)槠錂?quán)利義務(wù)的內(nèi)容及權(quán)利主體的外延未必清楚，若依傳統(tǒng)的訴的利益的觀念和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，可能會(huì)不承認(rèn)其具有訴的利益。因此，基于增加國(guó)民接近法院或使用訴訟的機(jī)會(huì)或途徑，擴(kuò)大訴訟手段解決紛爭(zhēng)和保護(hù)權(quán)益的功能，以及實(shí)現(xiàn)判決形成政策的機(jī)能，應(yīng)當(dāng)是盡量擴(kuò)大訴的利益的范圍，對(duì)于訴的利益的衡量，不僅應(yīng)從其消極功能，也應(yīng)從其積極功能的角度來(lái)進(jìn)行。顯然的，在行政訴訟中對(duì)利害關(guān)系作簡(jiǎn)單化、線(xiàn)條化的理解和把握，在現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)不合時(shí)宜。細(xì)思之下，認(rèn)為政府的公權(quán)力行為與公民個(gè)人毫無(wú)利害關(guān)系，難免顯得絕對(duì)。