明治憲法對政府的違法行為并沒有規(guī)定賠償條款,因此,賠償責(zé)任幾乎都是建立在司法判例上。經(jīng)過一段時間的摸索,日本法院建立了如下的政府侵權(quán)賠償責(zé)任制度。政府行為被分成兩類:政府權(quán)力職能和非統(tǒng)治職能。權(quán)力職能完全由公法調(diào)整,因此,民法典的侵權(quán)規(guī)定不能適用于這種行為,它們不會產(chǎn)生賠償責(zé)任,即使在第三方受到明顯的故意或過失傷害的案件中也是這樣。另一方面,非統(tǒng)治職能造成的侵害根據(jù)民法處理,所以,普通法院可以受理非統(tǒng)治行為所導(dǎo)致的賠償訴訟。
權(quán)力職能包括警察權(quán)、立法權(quán)、軍事權(quán)和金融權(quán)。在行使這些權(quán)力的時候,如果個人的權(quán)利受到不法侵害,但沒有具體的法律規(guī)定賠償請求權(quán),根據(jù)明治憲法,國家不承擔(dān)賠償責(zé)任。從明治憲法開始就確立了這一原則,而且從未受到過嚴(yán)重的質(zhì)疑。
非權(quán)力職能在司法實(shí)踐中更難掌握,它或者是為了國家的利益執(zhí)行純粹私人的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,或者為了一般公眾利益而執(zhí)行的公共行政行為。從明治憲法開始,國家就必須對純粹私人經(jīng)濟(jì)行為所產(chǎn)生的合同和侵權(quán)負(fù)賠償責(zé)任,在執(zhí)行這些活動時,國家被視為普通的法人。
對于既不是純粹的私人經(jīng)濟(jì)行為又不是行使主權(quán)的公共行政的政府賠償責(zé)任,在明治憲法時期獲得了最大的發(fā)展。有兩個領(lǐng)域可以有潛在的賠償責(zé)任:第一,由國家建設(shè)或管理的橋梁、公路、大堤、建筑物或其他建筑可能會因為公共設(shè)施管理不當(dāng)而造成損害,在這種情況下的問題是,民法典第717條為建筑物或其他建筑的不當(dāng)管理所規(guī)定的嚴(yán)格雇主、雇員責(zé)任是否能夠適用;第二,諸如郵局這樣的國營事業(yè)的過失或故意行為可能會導(dǎo)致侵害第三人的權(quán)利,這種情況下的問題是,這種行為究竟是只追究有關(guān)官員的個人責(zé)任,還是適用民法典第715條對雇主賠償責(zé)任的規(guī)定。
在第一個領(lǐng)域,建筑物和其他構(gòu)造管理不當(dāng)?shù)馁r償責(zé)任發(fā)生了很大的變化。剛開始,法院認(rèn)為民法典不適用于河流工程、公路和國營兵工廠的爆炸所造成的損失。然而,在1916年,最高上訴法院改變了早期的立場,適用權(quán)力/非權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)。在一個案例中,市立學(xué)校的學(xué)生們在游樂中,旋轉(zhuǎn)木馬突然塌毀,造成一個學(xué)生死亡,法院判定這個城市為其旋轉(zhuǎn)木馬的過錯管理負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任。(注:轉(zhuǎn)引自周漢華、何峻著:《外國國家賠償制度比較》第183頁,警官教育出版社,1992年版。)這個案例以后,民法典第717條建筑物管理不當(dāng)?shù)馁r償責(zé)任開始適用于國家。
在第二個領(lǐng)域,公共事業(yè)官員的過失的雇主賠償責(zé)任問題,處理方法不確定。某些案例中民法典第715條被適用于國家,如學(xué)校在游覽中由于教師的過失,使學(xué)生受到嚴(yán)重的傷害,國家要負(fù)賠償責(zé)任;郵政儲蓄銀行官員的重過失,錯誤地使假冒者提走款項,國家也要承擔(dān)賠償責(zé)任。(注:王名楊主編:《法、美、英、日行政法簡明教程》,第292頁,山西人民出版社,1991年版。)
這就是采用戰(zhàn)后新憲法時國家賠償責(zé)任的狀況。新憲法第17條規(guī)定:如果因為任何公共官員的違法行為而蒙受損失,每一個人都可以根據(jù)法律規(guī)定,對國家或公共團(tuán)體提起賠償訴訟。這就改變了戰(zhàn)后官員違法行為的賠償責(zé)任豁免原則。任何受到政府官員違法行為侵害的人都有權(quán)要求賠償。這代表了一種與明治憲法完全不同的處理政府侵權(quán)責(zé)任的方式。然而,憲法同時又規(guī)定賠償請求須根據(jù)法律規(guī)定受理,因此,日本國會面臨的直接問題是怎樣將憲法的規(guī)定通過法律付諸實(shí)施。
國會法律委員會的第一個建議是通過修改民法典實(shí)施憲法第17條。1946年9月,法律委員會提出了對民法典的一系列修正案,規(guī)定行使公共權(quán)力的官員的過失和故意行為,國家承擔(dān)賠償責(zé)任。這一方案遭到了反對,因為日本國會認(rèn)為公共權(quán)力所導(dǎo)致的訴訟不是私法所處理的問題,不能適用民法典的規(guī)定。立法者和學(xué)者都認(rèn)為,新憲法并不想消除公、私法的劃分,因此,國家賠償責(zé)任應(yīng)該保持其公法特征,并通過特別立法來實(shí)施憲法。
因為這些考慮,日本國會決定起草一部獨(dú)立的法律,確定國家賠償責(zé)任的原則,這樣的法律將承認(rèn)公共權(quán)力職能的國家賠償責(zé)任,并公開承認(rèn)公共設(shè)施不當(dāng)管理的國家賠償責(zé)任。
1947年7月,日本內(nèi)閣將國家賠償法草案送交國會,同年10月27日正式成為法律。
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