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近一段時(shí)間以來(lái)，隨著涉及鐵路漲價(jià)、電信資費(fèi)調(diào)整、交通收費(fèi)卡案件的不斷出現(xiàn)，有關(guān)公益訴訟的的議論也多起來(lái)了。那么，什么是公益訴訟，誰(shuí)有權(quán)利提起這類(lèi)訴訟，其范圍又有多大呢?看來(lái)有必要從理論上予以澄清。所謂公益行政訴訟就是指公民為維護(hù)公益，就無(wú)關(guān)自己權(quán)利及法律上利益的事項(xiàng)，對(duì)于行政主體的違法行為而提起的行政訴訟。根據(jù)傳統(tǒng)的行政訴訟利益理論，原告起訴只能就與自己權(quán)利或法律上利益有直接關(guān)系為限。但是，僅僅依靠利害關(guān)系人來(lái)解決社會(huì)所面臨的個(gè)人利益的自我保護(hù)問(wèn)題有時(shí)是不充分的，特別在社會(huì)公共利益遭受侵害的情況下，與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往是受益者，不會(huì)提起訴訟。而且在某一特定問(wèn)題上有直接利害關(guān)系的人，并不一定代表全社會(huì)的利益。所以，為了維護(hù)社會(huì)公共利益，支持無(wú)力主張權(quán)利的弱者提起訴訟，應(yīng)允許與自己權(quán)利無(wú)直接法律利害關(guān)系的公民，可以就行政機(jī)關(guān)的違法行為提起行政訴訟。

海外建立的公益訴訟或者行政公訴制度，為我國(guó)建立這一制度積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。在日本，公益訴訟被稱(chēng)為民眾訴訟，它是指請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無(wú)關(guān)的資格提起的訴訟。日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。按照英國(guó)法規(guī)定，檢察總長(zhǎng)代表國(guó)王，有權(quán)阻止一切違法行為，代表公共利益可以主動(dòng)請(qǐng)求對(duì)行政行為實(shí)施司法審查，還可以在私人沒(méi)有起訴資格時(shí)幫助私人申請(qǐng)司法審查，即檢察長(zhǎng)是原告，公民為告發(fā)人。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第9條規(guī)定：人民為維護(hù)公益，就無(wú)關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法行為，得提起行政訴訟。但以法有特別規(guī)定者為限。盡管海外公益訴訟的表現(xiàn)形式和稱(chēng)謂不盡一致，但卻有許多共同特征：第一，起訴主體廣泛，原告并不局限于具體的合法權(quán)利或財(cái)產(chǎn)受到損害的特定人。任何人只要其受到了所自控的違法行政行為的不利影響就具備了原告資格，而不管這種利益是人身利益、經(jīng)濟(jì)利益還是其他利益。第二，利害關(guān)系的不特定性。民眾訴訟中，違法行政行為侵犯的對(duì)象是公共利益，對(duì)于普通民眾訴訟往往只有不利影響，而無(wú)直接利益上的損失。即便仍然允許在該相對(duì)人不愿、不敢或不便提起損失之時(shí)，普遍民眾為了公共利益之維持而向法院提起民眾損失。第三，可訴對(duì)象的雙重性。民眾訴訟中的違法行政行為，在國(guó)外并不僅僅只針對(duì)行政主體的具體行政行為，若是行政主體的抽象行政行為侵犯了公共利益，普通民眾訴訟亦可對(duì)此抽象行政行為起訴。第四，受案標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格性。民眾訴訟必須一法律有特別規(guī)定為前提，嚴(yán)格民眾訴訟受案范圍，是為了防止原告濫用訴權(quán)，影響行政行為的效率。我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，能夠提起訴訟的原告必須是認(rèn)為自己的權(quán)益受到行政行為侵犯的公民、法人或者其他組織，也就是說(shuō)，與行政行為沒(méi)有利害關(guān)系的相對(duì)人無(wú)權(quán)提起訴訟，立法上不承認(rèn)公益訴訟類(lèi)型。在實(shí)踐中，長(zhǎng)久以來(lái)，大多數(shù)中國(guó)人習(xí)慣了明哲保身的處世哲學(xué)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)越權(quán)對(duì)相對(duì)人實(shí)施的減免稅、濫發(fā)許可證等損害公共利益的作為和不作為，普通公民往往敢怒不敢言，或是出于多一事不如少一事考慮，無(wú)人問(wèn)津，更不會(huì)提起訴訟。當(dāng)違法的行政行為損害公共利益時(shí)，由于沒(méi)有特定的利害關(guān)系人，無(wú)法向法院提起訴訟維護(hù)公共利益，致使大量損害公共利益的行政行為得不到糾正。為此，有必要在我國(guó)盡快建立公益訴訟形式，允許那些沒(méi)有利害關(guān)系的人能夠代表公益或者沒(méi)有能力起訴的弱勢(shì)群體對(duì)行政行為提起訴訟。建立公益訴訟必須考慮以下問(wèn)題：

首先是原告提起公益訴訟的條件。我們認(rèn)為提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)具備以下幾個(gè)條件：第一，行政主體的作為或不作為行為使國(guó)家或公眾的利益受到損害。例如，行政機(jī)關(guān)違法減免稅、違法濫發(fā)許可證和執(zhí)照、違法發(fā)放撫恤金和其他社會(huì)福利，在公共利益遭受損失的情況下，拒不履行保護(hù)社會(huì)公共利益和國(guó)家利益的法定職責(zé)等均可能導(dǎo)致公共利益受損。第二，提起公益訴訟須存在一個(gè)能夠代表公共利益的訴訟主體，即國(guó)家檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)公共團(tuán)體和組織。第三，提起公益訴訟還必須要有法律的特別規(guī)定。除非法律有明確規(guī)定，一般情況下并非任何人都有權(quán)提起此類(lèi)訴訟。因?yàn)樵V訟活動(dòng)是國(guó)家有限的司法資源，是一種有成本的活動(dòng)。如果允許任何人隨時(shí)可以提起公益訴訟，就有可能引發(fā)搗蛋者訴訟，浪費(fèi)司法資源。為了有效監(jiān)督和制約損害公共利益的行政違法行為，同時(shí)節(jié)約有限的訴訟資源，必須由法律特別規(guī)定公益訴訟的范圍和種類(lèi)。

其次是公益訴訟的原告資格。我們認(rèn)為，基于訴訟經(jīng)濟(jì)和防止濫用訴的考慮，應(yīng)當(dāng)只允許檢察機(jī)關(guān)和相關(guān)的公益性社會(huì)組織有權(quán)提起公益訴訟。而公益訴訟這架機(jī)器之最終啟動(dòng)權(quán)應(yīng)交給普通公民，即采取由普通公民向檢察機(jī)關(guān)檢舉、告發(fā)的形式，檢察機(jī)關(guān)再據(jù)此決定是否有必要提起公益訴訟。此外應(yīng)當(dāng)允許公益性社會(huì)團(tuán)體及某些自治性組織，對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害社會(huì)公共利益的行為起訴。因?yàn)槟承┥鐣?huì)團(tuán)體的成員在社會(huì)上往往處于弱者地位，如消費(fèi)者、殘疾人等，更有賴(lài)于其所屬社團(tuán)的維護(hù)。當(dāng)然，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)所做出的明顯損害該行業(yè)執(zhí)業(yè)人員利益的行為也可以起訴。最后，公益訴訟的適用范圍。行政公益訴訟的提出應(yīng)當(dāng)出于維護(hù)公共利益的需要，其范圍應(yīng)當(dāng)僅限于公共利益受到違法的行政作為或者不作為行為引起的行政爭(zhēng)議。因此應(yīng)當(dāng)包括以下幾種情況：第一，行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)履行法定職責(zé)，損害社會(huì)公共利益而無(wú)人起訴。第二，只有受益人沒(méi)有特定受害人的具體行政行為。如果將這類(lèi)案件納入公益訴訟案件的范圍，由特定機(jī)關(guān)向法院提起訴訟，將會(huì)使違法行政得以及時(shí)糾正。第三，受害人為不特定多數(shù)人的具體行政行為。

當(dāng)允許公益性社會(huì)團(tuán)體及某些自治性組織，對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害社會(huì)公共利益的行為起訴。因?yàn)槟承┥鐣?huì)團(tuán)體的成員在社會(huì)上往往處于弱者地位，如消費(fèi)者、殘疾人等，更有賴(lài)于其所屬社團(tuán)的維護(hù)。當(dāng)然，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)所做出的明顯損害該行業(yè)執(zhí)業(yè)人員利益的行為也可以起訴。最后，公益訴訟的適用范圍。行政公益訴訟的提出應(yīng)當(dāng)出于維護(hù)公共利益的需要，其范圍應(yīng)當(dāng)僅限于公共利益受到違法的行政作為或者不作為行為引起的行政爭(zhēng)議。因此應(yīng)當(dāng)包括以下幾種情況：第一，行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)履行法定職責(zé)，損害社會(huì)公共利益而無(wú)人起訴。第二，只有受益人沒(méi)有特定受害人的具體行政行為。如果將這類(lèi)案件納入公益訴訟案件的范圍，由特定機(jī)關(guān)向法院提起訴訟，將會(huì)使違法行政得以及時(shí)糾正。第三，受害人為不特定多數(shù)人的具體行政行為。